Государственный финансовый контроль

самостоятельности бюджетного устройства в Российской Федерации.

Однако, принимая во внимание принятый в 1998г. Бюджетный кодекс, можно

отметить, что на Минфин возложено осуществление финансового контроля за

исполнением бюджетов субъектов российской Федерации и местных бюджетов,

если субъект Российской Федерации получает помощь в объеме свыше 50%

расходов его консолидированного бюджета. Назначается ревизия и исполнение

бюджета субъекта федерации переходит под контроль Минфина и в случаях,

когда субъект не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих

долговых обязательств.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения МФРФ

соответственно их компетенции. Так, органы казначейства призваны

осуществлять государственную бюджетную политику; управлять процессом

исполнения федерального бюджета, осуществляя при этом жесткий контроль за

поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.

[7]

В связи с повышением роли налогов в доходах государства стало

необходимо выделение органов налоговой службы в особую систему.

Деятельность налоговой службы направлена на обеспечение единой системы

контроля за соблюдением российского налогового законодательства,

правомерности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в

бюджет и внебюджетные фонды. Органы ГНС наделены широким кругом

контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия

к нарушителям налогового законодательства. Одновременно, для обеспечения

безопасности РФ и укрепления государственной дисциплины в области

налогообложения были созданы федеральные органы налоговой полиции, которые

включают в Федеральную службу налоговой полиции, территориальные и местные

органы.

Функции органов Государственного страхового надзора также ограничены

особой сферой — страховой деятельностью. Они осуществляются в целях

обеспечения соблюдения требований законодательства РФ о страховании,

развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых

отношений.

Перестройка банковской системы и возникновение коммерческих банков в

значительной мере изменили функции банков (кредитных органов) в области

финансового контроля. Особая роль в его осуществлении принадлежит

Центральному Банку России. Он организует и контролирует денежно-кредитные

отношения в стране, осуществляет надзор за деятельностью коммерческих

банков. С этой целью создано специальное подразделение – Департамент

банковского надзора. При этом ЦБР вправе применить к банкам, нарушающим

законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры

воздействия в административном порядке. ЦБР осуществляет контроль за

соблюдением законодательства о валютном регулировании.

Впервые в законодательном плане решен вопрос об обязательности

ведомственного или внутреннего контроля. Главным распорядителям и

распорядителям бюджетных средств вменено в обязанность осуществлять

контроль за использованием этих средств.

Наряду со всеми перечисленными структурными подразделениями МФРФ

существует специальное контрольное подразделение, предназначенное именно

для проведения финансового контроля – это Контрольно-ревизионное управление

с его территориальными органами на местах.

2.3 Деятельность Счетной палаты Российской Федерации

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим

органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным

Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты Российской

Федерации реализуется в следующих сферах контроля:

. контроль за своевременным исполнением доходных и расходных

статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому

назначению, оценка обоснованности проектов федерального бюджета;

. контроль за своевременным исполнением доходных и расходных

статей бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам,

структуре и целевому назначению, оценка обоснованности проектов

бюджетов государственных внебюджетных фондов;

. определение эффективности и целесообразности использования

государственной собственности, контроль за поступлением в

федеральный бюджет средств от распоряжения и управления

государственной собственностью;

. контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего

долга Российской Федерации и за использованием кредитных

ресурсов;

. контроль за банковской системой в части обслуживания

федерального бюджета и государственного долга Российской

Федерации.

Система контроля за исполнением бюджета предполагает непрерывный

трехлетний цикл контроля за исполнением бюджета каждого финансового года,

состоящий из нескольких последовательных стадий: предварительного контроля

проекта бюджета будущего года, оперативного контроля непосредственно в ходе

исполнения бюджета года текущего и документальной ревизии уже исполненного

бюджета. Применительно к 2001 г. это реализовалось так, что Счетная палата

готовила заключение на проект федерального бюджета-2002, оперативно

контролировала исполнение бюджета-2001 и осуществляла комплексную

документальную ревизию исполнения бюджета-2000. Таким образом, в течение

каждого календарного года Палата одновременно работает с бюджетами трех

лет, а бюджет каждого финансового года находится в одной из фаз трехлетнего

контрольного цикла.

Предварительный контроль, осуществляемый Счетной палатой, представляет

собой комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, связанных

с оценкой и анализом важнейших макроэкономических и бюджетообразующих

показателей, доходных и расходных статей федерального бюджета; обобщающим

результатом здесь является заключение Счетной палаты на представляемый

Правительством РФ проект федерального бюджета. Палата постоянно отслеживает

исполнение основных доходных и расходных статей бюджета в разрезе как

функциональной, так и ведомственной структуры. В ходе анализа проекта

бюджета его параметры сопоставляются с имеющейся по каждому из направлений

деятельности Счетной палаты информацией об экономическом положении страны в

целом, отдельных регионов и отраслей. Учитывается фактическое состояние

прежде всего финансирования субъектов ведомственной структуры, разделов и

подразделов функциональной классификации расходов, доходной части бюджета,

внешних и внутренних заимствований, межбюджетных отношений. Такое

сопоставление позволяет подготовить заключение на проект федерального

бюджета, дать оценку обоснованности и достоверности его основных

параметров. В ходе работы над заключением и в дальнейшем — в ходе

обсуждения проекта федерального бюджета в Государственной Думе — Счетная

палата вносит предложения по корректировке тех бюджетных показателей,

которые явно не соответствуют социально-экономическим реальностям. [9, с.

19]

После законодательного утверждения федерального бюджета последний

переходит в режим оперативного контроля за его исполнением со стороны

Счетной палаты. Такой контроль осуществляется путем анализа полученной,

обработанной и обобщенной информации о ходе исполнения бюджета, поступающей

из различных источников. Информационным фундаментом оперативного контроля

за исполнением федерального бюджета служат, во-первых, база данных Счетной

палаты, сформированная посредством ввода и обработки первичных платежных

документов (явившихся основанием для проведения операций со средствами

федерального бюджета), переданных Минфином и Банком России, а также ввода и

обработки данных отчетности последних и других участников бюджетного

процесса. Во-вторых, — иная существующая обязательная финансовая

отчетность, предоставляемая рядом министерств и ведомств (Минфином, МНС,

ГТК и Мингосимуществом России, РФФИ, Минэкономики и Госкомстатом России,

другими государственными органами), Банком России и кредитными

организациями, уполномоченными осуществлять операции со средствами

федерального бюджета. В-третьих, — специальные формы обязательной для

участников бюджетного процесса финансовой отчетности, право разрабатывать и

вводить которые Счетная палата имеет на основании статьи 14 Федерального

закона «О Счетной палате Российской Федерации». В-четвертых, — результаты

оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, осуществляемого

по конкретным направлениям деятельности Палаты — в разрезе видов доходов,

разделов, подразделов, целевых статей, видов расходов функциональной

классификации бюджетов Российской Федерации, ведомственной структуры

расходов федерального бюджета, а также источников финансирования дефицита

федерального бюджета. В-пятых, — относящиеся к контролируемому периоду

итоги контрольных мероприятий, осуществляемых Счетной палатой по поручениям

палат Федерального Собрания и по своей инициативе. В-шестых, — результаты

выборочных экспресс-проверок по ограниченному кругу вопросов и объектов с

целью уточнения оперативных данных. Обработка массива информации,

поступающей из этих различных источников, позволяет повысить достоверность

результатов оперативного контроля Счетной палатой исполнения федерального

бюджета.

Информация о ходе исполнения федерального бюджета обрабатывается

постоянно, а итоговые данные подводятся ежемесячно. На их основе

ежеквартально нарастающим итогом составляется оперативный отчет об

исполнении федерального бюджета текущего года за три, шесть, девять и

двенадцать месяцев. Отчет утверждается Коллегией Счетной палаты и в

соответствии со статьей 14 Закона «О Счетной палате Российской Федерации»

направляется палатам Федерального Собрания по форме, согласованной с

Советом Федерации и утвержденной Государственной Думой. [9, с. 21]

После завершения финансового года Счетная палата начинает подготовку к

упомянутой третьей, заключительной, фазе — комплексной документальной

ревизии уже исполненного бюджета, которая осуществляется на основании норм

и положений статей 2, 9 и 11 Закона о Счетной палате РФ. Цель ревизии — на

строго документальной основе установить фактическое исполнение закона о

федеральном бюджете В этой связи определяются объем и структура поступивших

доходов и заимствований (по всем источникам), а также осуществленных

расходов федерального бюджета (по разделам и подразделам функциональной

классификации, по ведомственной структуре расходов, на финансирование

программной части федерального бюджета); источники финансирования дефицита

федерального бюджета Проверяются законность, целевое назначение и

эффективность финансирования и использования средств федерального бюджета и

операций с ними в ходе его исполнения; состояние организации, учета и

отчетности исполнения федерального бюджета.

Ревизия предусматривает сплошной охват, изучение, проверку и сверку

всех платежных документов по остаткам, приходу, заимствованию и расходу

средств федерального бюджета на проверяемых объектах. В ходе ревизии

анализируются лицевые счета Минфина России и его Главного управления

федерального казначейства, расчетно-денежные и иные документы по исполнению

федерального бюджета в Банке России и в иных финансово-кредитных

учреждениях. Параллельно проводятся контрольные мероприятия во всех

департаментах Минфина России и во всех министерствах, ведомствах и иных

субъектах ведомственной структуры федерального бюджета, а также — выборочно

— в отдельных казначейских территориальных управлениях и отделениях.

Информационной основой контрольных мероприятий, осуществляемых в ходе

ревизии исполнения федерального бюджета, являются, во-первых, федеральные

законы и иные нормативные и правовые акты, регулирующие бюджетные

отношения. Во-вторых, — база данных Счетной палаты, сформированная

посредством обработки всех ставших основанием для операций со средствами

федерального бюджета первичных платежных документов, полученных из Минфина

и Банка России, а также от иных участников бюджетного процесса, база данных

отчетности, исходя из которых составляется отчет Минфина России об

исполнении федерального бюджета. В-третьих, — первичные платежные

документы, банковские выписки по проведенным операциям, данные

бухгалтерского учета, отчеты (оперативные, ежемесячные и годовые)

министерств, ведомств и организаций, участвующих в исполнении федерального

бюджета.

Методологическая основа комплексной документальной ревизии —

сравнительный анализ, с одной стороны, показателей и отчетных форм,

содержащихся в базе данных Счетной палаты, результатов ревизий и встречных

проверок и, с другой стороны, — показателей, установленных законом о

федеральном бюджете, росписью доходов, расходов и источников финансирования

дефицита федерального бюджета, лимитами бюджетных обязательств и

содержащихся в отчете Минфина России данных об исполнении федерального

бюджета. Это обеспечивает максимальную полноту, надежность и объективность

результатов ревизии по всей технологической цепочке исполнения федерального

бюджета.

Комплексная документальная ревизия разворачивается по специально

разработанной и утвержденной Коллегией Счетной палаты программе, где

определены общие ревизионные принципы. Конкретизация и детализация

контрольных мероприятий и действий идут в соответствии с программами,

рабочими планами и схемами, которые разрабатываются по направлениям

деятельности Счетной палаты и согласовываются с ее председателем.

Итоги ревизии служат основным материалом для подготовки Счетной

палатой заключения на проект представляемого Правительством РФ в

Государственную Думу закона об исполнении федерального бюджета за

соответствующий год. Анализ и сопоставление информации, полученной в

течение трех лет разными методами и на основе сочетания разных форм

контроля, позволяют дать максимально достоверное заключение на отчет

Правительства РФ об исполнении федерального бюджета. Это заключение и

является итоговым документом всей деятельности Счетной палаты в рамках

единого трехлетнего контрольного цикла.

Важнейшее направление работы Палаты связано с контрольными

мероприятиями, проводимыми по поручениям палат Федерального Собрания и

обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Такие

поручения и обращения, согласно Закону «О Счетной палате Российской

Федерации», являются для нее обязательными. Тематика поручений палат

Федерального Собрания может охватывать вопросы исполнения тех или иных

статей бюджетов за ряд лет, касаться деятельности различных получателей

бюджетных средств (в том числе и не являющихся субъектами ведомственной

структуры) и даже любых юридических лиц, так или иначе связанных с

федеральным бюджетом (например, пользующихся налоговыми льготами,

участвующих в схемах бюджетных взаимозачетов, имеющих отношение к

использованию федеральной собственности), затрагивать финансовые проблемы

отдельных регионов Российской Федерации. Эти поручения не вполне

вписываются в единую систему контроля с методологической и организационной

точек зрения. Их реализация, как правило, требует специально разработанных

программ и методик. Да и поручения палат Федерального Собрания даются

исходя из разных соображений, далеко не всегда напрямую сопряженных с

вопросами исполнения бюджета. Адаптация итогов контрольных мероприятий по

поручениям Федерального Собрания к задачам единой системы контроля за

исполнением федерального бюджета требует специальной дополнительной

обработки этих итогов.

В структуре Счетной палаты функционирует специальная аудиторская

служба, осуществляющая контроль за доходами от управления и распоряжения

государственной собственностью, за эффективностью и целесообразностью ее

использования.

Объектами контроля за использованием федеральной собственности

являются прежде всего государственные предприятия и учреждения,

хозяйственные общества и товарищества с долей участия Российской Федерации,

федеральная недвижимость и зарубежная собственность. В отношении

госпредприятий и учреждений речь идет о контроле за: 1) наделением и

использованием имущества, в том числе за учредительной деятельностью; 2)

эффективностью и целесообразностью распоряжения недвижимым имуществом; 3)

распределением прибыли и перечислением части доходов государственных

предприятий в федеральный бюджет. Проводится также экспертиза уставных

документов и контрактов с руководителями предприятий, в том числе в

аспектах их ответственности за результаты работы и соблюдения порядка

принятия решений относительно госимущества. [21, с. 4]

Эффективность и целесообразность деятельности госпредприятий

оцениваются исходя из интересов государства (стратегических, финансово-

экономических, инвестиционных, социальных и др.) применительно к каждому

предприятию. Налаживанию действенного контроля препятствует отсутствие

полного реестра государственных унитарных предприятий, который должен, в

частности, содержать информацию об их активах и основных результатах

финансово-хозяйственной деятельности.

Применяемые методы контроля за эффективностью управления пакетами

акций, долями (паями) Российской Федерации в уставных капиталах

хозяйственных обществ и товариществ зависят от степени участия государства

(с этой точки зрения выделяются хозяйственные общества и товарищества с

долями участия государства более 50%, в 25—50% и менее 25%, а также с

использованием специального права «Золотая акция»). Здесь прежде всего

проводится экспертиза учредительных и уставных документов и анализируется

ведение реестра акционеров. Контролю подлежат: 1) работа представителей

государства в органах управления рассматриваемых предприятий; 2)

эффективность и целесообразность учредительной деятельности и кредитной

политики последних; 3) изменения их уставов и уставных капиталов; 4)

реализация задач государства в работе хозяйственных обществ и товариществ.

Особое внимание уделяется контролю за распределением прибыли, в том числе

за начислением дивидендов на госпакет акций и капитализацией части прибыли

обществ. А главные государственные приоритеты, принимаемые во внимание при

определении эффективности управления пакетами акций, равно как и в

установлении самой необходимости их закрепления в федеральной

собственности, таковы: а) выполнение хозяйственными обществами и

товариществами функций поддержания национальной безопасности и

обороноспособности; б) осуществление социальных программ; в) регулирование

естественных монополий; г) реструктурирование предприятий и создание

вертикально интегрированных структур; д) привлечение инвестиций и улучшение

финансово-экономических показателей.

Контроль за распоряжением федеральной собственностью в первую очередь

включает проведение проверок целесообразности и законности принятия решений

об отчуждении государственного имущества, соблюдения органами приватизации

предусмотренных законодательством процедур подготовки и осуществления

продаж федеральной собственности, в том числе развертывания предпродажной

подготовки (включающей аудит, определение начальной цены продажи

независимым оценщиком и т.п.). В более нюансированном плане госконтроль за

распоряжением федеральной собственностью касается: 1) целесообразности

выбора объектов приватизации и ее конкретных параметров (таких, как

величина отчуждаемых пакетов акций, способ приватизации и ее сроки,

начальная цена приватизируемого имущества и др.); 2) характеристики

участников аукционов и конкурсов по продаже государственной собственности,

а также соответствующих финансовых консультантов и оценщиков; 3) степени

легитимности и достоверности источников средств, направляемых на оплату

приватизируемого имущества. [21, с. 7]

Глава 3. Пути повышения эффективности государственного финансового контроля

3.1 Оценка эффективности государственного финансового контроля

Эффективность финансового контроля — сложная экономическая категория.

Она характеризуется определенными критериями и показателями.

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности управленческой

деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе

ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения

результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени,

материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т. д.). С учетом

этого положения критерием эффективности финансового контроля будет

соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной

цели.

В широком смысле такими целями для государственного финансового

контроля будут: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности

финансовой системы, увеличение доходной части федерального бюджета и

экономия средств в его расходной части. [15, с. 3]

Конечный результат, т. е. совокупность объективных последствий

финансового контроля, — это главный критерий определения его эффективности.

Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания

деятельности контролирующего органа, реакции на его действия субъекта

контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой

деятельности.

Однако результаты финансового контроля будут неточными, если не

учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность

проверок, число участвующих в проверках лиц, различного рода расходы (на

транспорт, командировки) при выезде на место и т. п. Затраты на проведение

контроля могут быть большими или меньшими и должны соизмеряться с его

результатами. В этой связи одним из критериев эффективности финансового

контроля является его экономичность. [15, с. 6]

Критерий действенности финансового контроля отражает то положительное

влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание деятельности

проверяемого органа или лица, ее качество.

Показатели, отражающие степень воздействия финансового контроля на

деятельность подконтрольного субъекта или лица, его влияние на содержание

управленческой деятельности, ее стиль, могут быть подразделены на

количественные и качественные.

Структура эффективности финансового контроля состоит из двух частей:

во-первых, это макроэффективность государственного финансового контроля и,

во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органа государственного

финансового контроля.

Макроэффективность - это сумма эффектов, полученных от проведения

финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:

- социальный эффект;

- организационный эффект;

- экономический эффект.

Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его

результатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового

законодательства, включая их увольнение и привлечение к уголовной

ответственности. Кроме того, финансовый контроль за исполнением бюджета не

позволяет отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на

другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как

образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное

обеспечение и др.

Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных

мероприятий, проводимых, в частности, Счетной палатой, предлагаются и

реализуются меры по улучшению структуры федеральной исполнительной власти,

в результате повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние

звенья или создаются новые, необходимые для экономики, повышается

оперативность управления.

Экономический эффект достигается в результате улучшения деятельности

органов федеральной исполнительной власти в части экономии бюджетных и

внебюджетных средств, повышения рентабельности производства, снижения

себестоимости продукции и т.д.

Промежуточная эффективность деятельности органа государственного

финансового контроля — это соотношение экономических результатов исполнения

представлений и предписаний (возврат средств в федеральный бюджет, включая

штрафные санкции; возврат средств на бюджетные счета предприятий и т.д.) и

затрат на содержание органа государственного финансового контроля. [15, с.

8]

Количественная оценка макроэкономической эффективности финансового

контроля может быть определена по следующей формуле:

[pic] , (1)

где Ээф — экономическая эффективность; Эс — денежное выражение

социального эффекта; Эо — денежное выражение организационного эффекта;

Ээ — денежное выражение экономического эффекта; З — затраты на содержание

органа финансового контроля.

Как видно из формулы, не все показатели и не всегда можно оценить

количественно и в денежной форме, поэтому в практической деятельности

наиболее приемлем упрощенный расчет экономической эффективности:

[pic] , (2)

где Эб — средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный

бюджет; Эс — средства, полученные в результате улучшения деятельности

объекта контроля.

Промежуточная эффективность деятельности органа государственного

финансового контроля рассчитывается по формуле:

[pic] (3)

3.2 Эффективность деятельности Счетной палаты Российской Федерации

Основываясь на изложенных выше положениях, сформулируем критерии и

показатели эффективности деятельности Счетной палаты.

Критерии, как было сказано выше, это:

— результативность;

— действенность;

— экономичность.

Каждый из названных критериев может быть оценен количественно, и это

весьма важно для оценки как эффективности работы Счетной палаты в целом,

так и ее отдельных подразделений. В этой связи предлагаются следующие

критериальные показатели эффективности финансового контроля.

Критерий результативности включает показатели:

— выявленный объем средств, использованных с нарушениями

законодательства;

— выявленный объем неэффективно использованных средств;

— выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению;

— количество подготовленных представлений и предписаний.

В 2001 году Счетной палатой выявлено нецелевое использование

государственных средств в сумме 14026,9 млн. рублей, возмещение

государственных средств осуществлено в объеме 2762,2 млн. рублей. В 2000

году эти показатели составили 23,2 млрд. рублей и 4,6 млрд. рублей

соответственно. Снижение выявления нецелевого использования государственных

средств в первую очередь связано с дальнейшим внедрением казначейского

исполнения федерального бюджета, приведшим к существенному сокращению

нарушений бюджетного законодательства.

Выявленный ущерб федеральному бюджету и федеральной собственности

составил в 2001 году 241,3 млрд. рублей.

По результатам контрольных мероприятий в 2001 году в соответствии с

решениями Коллегии Счетной палаты органам государственной власти,

предприятиям и организациям было направлено 451 представление и 2

предписания. По выявленным фактам нарушения законодательства 38 материалов

были переданы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Динамика

соответствующих показателей по годам работы Счетной палаты представлена на

графике:

[pic]Рис. 3.1. Динамика представлений Счетной палаты в Генеральную

прокуратуру [17]

Критерий действенности включает показатели:

— количество исполненных представлений и предписаний;

— объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные

счета организаций;

— количество структурных преобразований в экономике, министерствах,

ведомствах и на предприятиях, осуществленных по представлениям Счетной

палаты;

— увеличение доходной части бюджета или экономии его расходной части,

полученные по представлениям Счетной палаты;

— количество поправок в действующее законодательство;

— количество постановлений Правительства Российской Федерации,

принятых по представлениям Счетной палаты;

— количество решений (приказы, распоряжения, нормативные акты),

принятых по представлениям Счетной палаты;

— количество уголовных дел, открытых по представлениям Счетной палаты.

В 2001 году Генеральной прокуратурой было возбуждено 49 уголовных дел

по материалам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой (с

учетом возобновленных уголовных дел).

Количественные данные о рассмотрении и выполнении представлений

Счетной палаты в 2001 году приведены в таблице.

Табл.3.1

Количественные данные о рассмотрении и выполнении в 2001 году

представлений, направленных Счетной палатой Российской Федерации по

результатам контрольных мероприятий

|Кому |Количество представлений |

|направлены | |

|представления| |

| |Напра|В |Не |Рассмот|Выполне|Выполне|Не |

| |влено|стадии |рассмотре|рено |но |но в |выполне|

| | |рассмот|но (ответ|(получе| |неполно|но |

| | |ре- |не |н | |м | |

| | |ния |получен, |ответ) | |объеме | |

| | |(срок |срок | | | | |

| | |исполне|исполнени| | | | |

| | |ния не |я истек) | | | | |

| | |истек) | | | | | |

|Всего: |451 |38 |35 |378 |261 |114 |3 |

|Правительство|59 |3 |7 |49 |32 |17 |- |

|Российской | | | | | | | |

|Федерации | | | | | | | |

|Минфин России|49 |6 |5 |38 |27 |11 |- |

|Минэкономразв|5 |2 |1 |2 |2 |- |- |

|ития России | | | | | | | |

|МНС России |19 |2 |2 |15 |11 |4 |- |

|Минимущество |8 |1 |- |7 |5 |2 |- |

|России | | | | | | | |

|Правоохраните|13 |1 |- |12 |2 |10 |- |

|льные органы:| | | | | | | |

|Генпрокуратур| | | | | | | |

|а России, МВД| | | | | | | |

|России | | | | | | | |

|Прочие |132 |16 |5 |111 |73 |38 |- |

|федеральные | | | | | | | |

|органы | | | | | | | |

|исполнительно| | | | | | | |

|й власти | | | | | | | |

[17]

Показатели выполнения представлений Счетной палаты, срок ответа по

которым истек, в 2001 году распределились следующим образом:

[pic]

Рис. 3.2. Выполнение представлений Счетной палаты, срок ответа по

которым истек [17]

В отчетном году Счетной палатой были подготовлены и направлены в

Государственную Думу заключения и предложения более чем по 20

законопроектам. Аудиторы Счетной палаты и специалисты ее аппарата

привлекались комитетами палат Федерального Собрания к рассмотрению

отдельных вопросов, принимали участие в дискуссиях на заседаниях ряда

комитетов, в парламентских слушаниях, «круглых столах», конференциях.

Возмещение государственных средств составило 2762,2 млн. рублей.

Процент возвращаемости средств остался на достаточно низком уровне и

составил 1,14% от выявленного ущерба.

Критерий экономичности включает в себя показатели:

— объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля;

— объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на

подготовку материалов для проверяющих;

— уровень экономичности — отношение полученного экономического эффекта

от реализации представлений Счетной палаты к затратам на содержание Счетной

палаты.

В 2001 году финансовые средства на содержание Счетной палаты,

предусмотренные Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» в

сумме 261,7 млн. рублей, были получены своевременно и в полном объеме.

Кроме того, отдельным решением Правительства Российской Федерации на

содержание Счетной палаты были выделены 28,3 млн. рублей за счет

дополнительных доходов федерального бюджета.

Общая сумма бюджетных средств, направленных в 2001 году на содержание

Счетной палаты (290 млн. рублей), составила 2% от суммы выявленного в 2001

году нецелевого расходования бюджетных средств и 9,7% от суммы возвращенных

государственных средств.

Кроме названных критериев и их показателей, определяющих собственно

эффективность финансового контроля как действия, целесообразно использовать

еще два критерия, оценивающих деятельность Счетной палаты как контрольного

органа.

Такими критериями являются:

Критерий интенсивности деятельности, включающий показатели:

— количество контрольных мероприятий (на одного инспектора, инспекцию,

аудиторское направление, Счетную палату);

— объем проверенных средств (одним инспектором, инспекцией,

аудиторским направлением, Счетной палатой);

— количество проверенных объектов (одним инспектором, инспекцией,

аудиторским направлением, Счетной палатой).

В 2001 году Счетной палатой проведено 409 контрольных мероприятий, в

том числе 34 – по поручениям палат Федерального Собрания Российской

Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной

Думы и запросам органов государственной власти. Контрольными мероприятиями

было охвачено 1545 предприятий и организаций, расположенных на территориях

55 субъектов Российской Федерации. В динамике ситуация выглядит следующим

образом:

[pic]

Рис. 3.3. Динамика контрольных мероприятий

Критерий динамичности деятельности, включающий показатели:

— уровень результативности контрольных мероприятий: отношение

количества представлений (предписаний) к количеству контрольных

мероприятий:

451 / 409 = 1,103;

— уровень эффективности контрольного мероприятия: отношение объема

средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к

общему объему проверенных средств;

— уровень жесткости контроля: отношение объема штрафных санкций к

объему средств, использованных не по целевому назначению;

— уровень действенности представлений (предписаний): отношение

количества исполненных представлений (предписаний) к общему количеству

направленных представлений (предписаний):

261 / 451 = 0,579;

— уровень эффективности представлений (предписаний): отношение объема

средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета, к общему объему

средств, использованных не по целевому назначению; отношение количества

принятых поправок, постановлений, нормативных актов к количеству

направленных предложений по поправкам к законам, постановлениям,

нормативным актам;

— уровень макроэффективности контрольной деятельности: отношение

дополнительных поступлений в бюджет (экономии) бюджетных средств к затратам

на содержание Счетной палаты (контрольных служб):

2762,2 млн. / 290 млн. = 9,525.

3.3 Совершенствование государственного финансового контроля в Российской

Федерации

В настоящее время работа органов государственного финансового контроля

в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием

четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с тем, что не

сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и

использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и

полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты,

зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении

соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно

сказывается на народнохозяйственном развитии.

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически

проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного

финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической

литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным

финансовым контролем и основываются на двух подходах.

Первый подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс

реформирования действующих органов финансового контроля в единую,

иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее

выражение подобной точки зрения — объединение всех контролирующих и даже

надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения,

который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате

или Генеральной прокуратуре РФ. [5, с. 61]

Усиление роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции

контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью

расходования государственных средств и коммерческого применения

государственной собственности является одним из основных постулатов этого

подхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций

рекомендуется принять ряд новых правообеспечивающих деятельность Счетной

палаты решений.

По поводу построения системы государственного финансового контроля в

России существует и другой подход, авторы которого активно выступают против

создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы,

возглавляемый единым государственным органом. Они считают, что

«системность» вовсе не требует «монолитности», то есть многоуровневой

соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей

мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений.

Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между

элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение

координации деятельности контрольных органов в части научного и

методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.

В соответствии с рассматриваемой позицией структурная основа

государственной системы контроля должна складываться, с одной стороны, из

высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией

РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного

контроля. С другой стороны, ее составной частью могут стать специальные

органы государственного контроля как ныне действующие, например.

Департамент государственного финансового контроля Минфина России и вновь

созданный — Комитет финансового мониторинга. Специальные органы

государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в

конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами

исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями

федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих

территориальных органов, делегирование им своих прав и функций. [5, с. 62]

Каждый из этих подходов имеет свои сильные и слабые стороны, однако

при обсуждении возможных концепций организации государственной системы

финансового контроля основное внимание уделяется проблеме контроля за

бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования

государственных средств, а также владения, распоряжения и использования

объектов государственной собственности.

Счетная палата Российской Федерации — единственный государственный

орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок

деятельности которого определены отдельным законом. Счетная палата

Российской Федерации за весь период своей деятельности показала себя как

весьма продуктивный орган финансового контроля. Ею было проведено более

1500 контрольных мероприятий, в том числе более 300 в соответствии в

соответствии с поручениями палат Федерального Собрания Российской

Федерации, запросам и обращениям членов Совета Федерации и депутатов

Государственной Думы. По результатам этих контрольных мероприятий было

направлено 83 обращения Президенту РФ, 2654 представления и 107 предписаний

Правительству РФ и другим государственным органам. [22, с. 1] Убедительные

цифры и большая работа, но общество столкнулось с тем, что, зачастую,

наказание за грубейшие нарушения, вскрытые Счетной палатой РФ, не

наступало.

В результате проверок Счетной палатой выявляются множественные

нарушения в бюджетной сфере. Однако, основным следствием этой деятельности

является только констатация фактов выявленных нарушений. Происходящие в

России коренные рыночные преобразования выводят на первые позиции судебно-

правовые взаимоотношения, отводя ведущую роль правосудию. Поэтому, весьма

актуальной. представляется постановка проблемы участия Счетной палаты

Российской Федерации (ее представителей) в гражданском и арбитражном

судопроизводстве в интересах государства.

Сегодня для повышения эффективности всей правоохранительной системы

государства, необходимы разработка и принятие комплекса поправок к

действующим федеральным законам. Российскими экономистами предлагаются

следующие меры:

. уточнение ответственности государственных должностных лиц за

нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета

и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной

собственностью;

. конкретизация наступления ответственности должностных лиц за

неисполнение предписаний Счетной палаты и других контрольных

органов;

. введение подконтрольности Центрального Банка проверкам Счетной

палаты, в том числе в формировании и исполнении собственной

сметы расходов, в поступлении доходов и формировании прибыли;

. принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной

власти;

. наделение Счетной палаты Российской Федерации правом выступать в

судах с исками в защиту интересов государства в случае

установления фактов незаконных или притворных сделок.

В последнее время нередко высказывается идея сосредоточения функций

финансового контроля в стране исключительно в руках Счетной палаты РФ. Вряд

ли, однако, она справится с задачей всеобъемлющего контроля за всеми

финансовыми потоками. Сегодня в России насчитывается более 150 тыс. главных

распорядителей, распорядителей и получателей средств только федерального

бюджета. С учетом же получателей средств из бюджетов различных уровней, а

также хозяйствующих субъектов, использующих госимущество, суммарное

количество соответствующих контрагентов достигает 3,5 млн.; экономическую

деятельность с применением налоговых преференций ведут свыше 2,5 млн.

значимых налогоплательщиков юридических лиц. Разумеется, Палата не в

состоянии контролировать каждого получателя бюджетных средств и каждого

конкретного налогоплательщика. [20, с. 12]

С учетом вышесказанного Счетную палату РФ некоторые экономисты

предлагают превратить в компактный, мобильно реагирующий на изменения

социально-экономических условий развития орган независимого контроля за

эффективностью формирования государственных ресурсов, использования

бюджетных средств и распоряжения госсобственностью. Для этого Палата должна

прежде всего составлять и выполнять комплексные программы финансового

контроля стратегически важных государственных мероприятий и направлений

народнохозяйственного развития. [19, с. 20]

Также предлагается включить в Федеральный закон «О Счетной палате

Российской Федерации» норму об обязательной координации с ней деятельности

контрольных органов всех ветвей власти в сфере финансов и управления

собственностью. Принятие этих решений в первую очередь позволило бы,

думается, в значительной мере ликвидировать разобщенность,

несогласованность и дублирование в деятельности Главного контрольного

управления Президента России, Контрольного управления Министерства финансов

РФ и правоохранительных органов. Согласование при планировании проведения

контрольных мероприятий помогло бы избежать неоправданного множества

проверок одних и тех же объектов различными структурами, значительно более

эффективно использовать имеющиеся возможности и ресурсы. И, что еще более

важно, — повысить эффективность мер по устранению выявленных нарушений,

связанных с нецелевым использованием бюджетных средств и незаконным

распоряжением объектами федеральной собственности, а также обеспечить

наказание виновных и возмещение ущерба государству в случае выявления

фактов и признаков хищения государственных средств и имущества.

Действующее законодательство не обеспечивает адекватных действий

Генеральной прокуратуры России в случаях выявления при проведении проверки

или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств и

иных злоупотреблений. В этой связи целесообразно урегулировать в

законодательном порядке ряд вопросов взаимодействия Палаты и Генеральной

прокуратуры. В данном контексте заслуживает внимания опыт работы высшего

органа финансового контроля США: там с момента выявления нарушений к

проверкам привлекаются сотрудники прокуратуры. Соответственно можно было бы

придать обращениям Палаты в Генпрокуратуру об участии представителей

последней в контрольных мероприятиях первой статус обязательных к

исполнению поручений. Важно также предусмотреть нормы, обязывающие

Генпрокуратуру возбуждать уголовные дела по выявленным Палатой и содержащим

признаки преступления фактам нарушения финансового и имущественного права

или нанесения ущерба государству. [6, с. 36]

В настоящее время не обеспечена скоординированность действий органов

финансового контроля. Принципиальные полномочия по проведению проверок за

рациональным и целевым использованием государственных средств и

материальных ценностей ряда федеральных государственных органов,

осуществляющих финансовый контроль (Счетная Палата, контрольно-ревизионные

органы Минфина, ревизионные управления министерств и ведомств федерального

уровня), как правило, пересекаются.

Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно

специфические задачи и поэтому их сфера деятельности четко ограничена.

Подобную специфику имеют налоговые, таможенные органы, органы валютного

контроля. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации в

чистом виде можно достаточно условно отнести к органам финансового

контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов,

распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно,

касаются не только, и даже не столько, финансовых вопросов. Предельно ясны

и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и его

территориальных органов. Основная проблема состоит главным образом в

распределении контрольных полномочий в организации последующего контроля

между Счетной Палатой, контрольно-ревизионными органами Минфина,

ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств и в

определенной степени — органами федерального Казначейства, которые в

настоящее время наделены и полномочиями последующего контроля.

Представляется целесообразным строго определить приоритетным и

исключительным направлением контрольной деятельности органов Казначейства

осуществление текущего контроля за обоснованностью оплаты счетов главных

распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Последующий

контроль, думается, не должен входить в функции казначейских органов.

Контрольно-ревизионные органы Минфина при этом должны получить полномочия

проверять территориальные органы федерального Казначейства на предмет

полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретными

бюджетополучателями. [18, с. 22] Одновременно основной функцией этих

органов должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым

расходованием государственных средств каждым получателем выделенных

ресурсов. При этом следовало бы предоставить Департаменту государственного

финансового контроля Минфина полномочия по проведению контроля за

обоснованностью исполнения сметы расходов Счетной Палаты РФ.

Заключение

Организация и функционирование эффективной системы финансового

контроля — обязательный и непременный элемент государственной финансовой

политики. Государственный финансовый контроль, играя существенную роль в

обеспечении функционирования государства, одновременно может

квалифицироваться как функция социального управления и правового

регулирования.

Сегодня назрела необходимость должного правового регулирования

организации и деятельности органов государственного контроля, так как

контрольная деятельность в России пока малоэффективна.

В связи с этим необходимо дальнейшее совершенствование действующего

законодательства, призванное способствовать развитию методологической базы,

терминологического единообразия и механизма формирования и функционирования

системы финансового контроля. Важным является устранение незавершенности в

вопросах формирования правовой базы государственного контроля. Нужно

законодательно закрепить задачи, права, сферу действия каждого органа

финансового контроля.

При совершенствовании системы финансового контроля, принципиально

важно использование зарубежного опыта. Здесь речь может идти о поэтапной

частичной или полной апробации отдельных областей данной практики.

Принципиально значимым представляется достижение в деятельности

органов муниципального финансового контроля, региональных контрольно-

счетных органов и Счетной палаты Российской Федерации такой меры

взаимосогласованности, которая исключала бы обособленность, самозамкнутость

финансового контроля на любом из уровней исполнительной власти. Лишь после

решения соответствующих задач можно будет говорить об успешном формировании

целостной системы финансового контроля в России.

Совершенствование государственного финансового контроля в России

позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые

ресурсы страны, а также движение финансовых потоков от отправителя к

адресату. Снизится вероятность, что денежные средства будут использованы с

нарушениями законодательства и будет уверенность, что данные денежные

средства будут использованы по целевому назначению. Совершенствование

финансового контроля будет препятствовать и нарушению законности финансовой

деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению и раскрытию

противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий,

способствующих такого рода действиям.

Весьма своевременным является предоставление в законодательном порядке

широких полномочий Счетной палате, являющейся во всех развитых странах

высшим судебным и независимым органом контроля за формированием и

использованием государственных средств.

Список использованной литературы

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон № 145-ФЗ от

31.07.1998 // Российская газета. — 1998 — 12 августа

О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ: Указ

Президента РФ от 25.07.1996 // Российская газета. — 1996 — 6 ноября

О Счетной палате РФ: Федеральный закон № 4-ФЗ от 14.01.1995 // Российская

газета. — 1995 — 14 января

Акбарова Ж.Д. К вопросу о государственном финансовом контроле. // Материалы

сайта «Современная Россия. Информационно-аналитический портал». —

www.nasledie.ru/schetpal/

Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы

общегосударственного контроля // Финансы. — 2002 — № 4

Бурков С., Ефимова Н., Буркова С. О правообеспечении повышения

эффективности государственного финансового контроля РФ // Российский

экономический журнал. — 2000 — № 9

Бурцев В.В. Система финансового контроля. // Материалы сайта «Современная

Россия. Информационно-аналитический портал». — www.nasledie.ru/schetpal/

Ефимова Н. О двух подходах к реформированию государственного финансового

контроля РФ // Российский экономический журнал. — 2000 —№ 11-12

Кармоков X Экономическая политика и Счетная палата РФ // Российский

экономический журнал. — 2000 — № 3

Кочерин Е. Госконтроль: на одного с сошкой... // Материалы сайта

«Современная Россия. Информационно-аналитический портал». —

www.nasledie.ru/schetpal/

Нерубайло В.Е. Осуществление внешнего контроля государственных финансов

региональными счетными палатами Франции. // Бюллетень Счетной палаты

Российской Федерации. — 1999 — № 6

Опенышев С.П., Жуков В.А. Доктрина государственного контроля. // Бюллетень

Счетной палаты Российской Федерации. — 1999 — № 11

Опенышев С.П., Жуков В.А. Предмет, метод, виды и принципы государственного

финансового контроля. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. —

2000 — № 4

Опенышев С.П., Жуков В.А. Сущность, цель, задачи и функции финансового

контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 1999 — № 12

Опенышев С.П., Жуков В.А. Теоретические и методические основы оценки

эффективности государственного финансового контроля. // Бюллетень Счетной

палаты Российской Федерации. — 2001 — № 1

Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2000 году. Утвержден

Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 23 марта 2001

года № 14 (250)). М., 2001

Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2001 году. Утвержден

Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 22 марта 2002

года № 10 (293)). М., 2002

Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в

стране // Финансы. — 2002 — № 5

Пансков В.Г. Формирование системы финансового контроля как стратегическая

задача государственного строительства // Российский экономический журнал. —

2002 — № 5-6

Подберезкин А.И., Кириков Е.П., Суров С.П. Нужно начинать сначала — с

создания концепции государственного финансового контроля. // Материалы

сайта «Современная Россия. Информационно-аналитический портал». —

www.nasledie.ru/schetpal/

Соколов В., Бурков С. Госсобственность: вопросы усиления контроля за

использованием и распоряжением. // Российский экономический журнал. — 1999

— № 4

Степашин С.В. Новые задачи — новые способы решения. // Финансовый контроль.

— 2001 — № 1

Финансы: учебник для вузов / Под ред. В.М. Родионовой — М.: Финансы и

статистика, 2001

Финансы: учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной — М.: ЮНИТИ, 2001

Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в

Российской Федерации. — М.: Финансы и статистика, 1999

Страницы: 1, 2