Расходы федерального бюджета РФ, их состав, структура, динамики в 90-е годы

специалисты видят не только в непроизводительном характере. Дело в том, что

в мирное время в производстве вооружения, обмундирования, питания и других

потребностей армии занято от 10 до 30% населения страны, т.е. военные нужды

ко всему прочему отвлекают трудовые ресурсы страны. Многие трудности в

регулировании и даже оценке размеров военных расходов нашей страны связаны

с засекреченностью многих статей расходов[15], а оценить военные расходы

бывшего СССР представляется возможным лишь приблизительно.

Важной характерной чертой военных расходов является их тесная связь с

политикой, причем очень трудно найти первопричину. Внешне военным расходам

предшествуют идеологические либо политические разногласия между странами,

но на самом деле в основе военных расходов мирного времени гораздо больше

экономических причин – стабильный рынок сбыта при монопольно высоких ценах

на закупку продукции представляет собой идеально привлекательную сферу

деятельности для государства. Именно поэтому сторонники сохранения этого

важнейшего комплекса экономики прилагают все усилия и влияют через

определенные каналы на формирование и объем данного вида расходов бюджета

государства. К тому же, до определенного времени Российская Федерация

занимала одну из ведущих позиций на мировом рынке вооружений, что приносило

ей немалые доходы. Потребности военного рынка и потенциальные огромного

числа людей, связанных с обеспечением армии, представляют важнейшую часть

рынка. Потеря этого рынка сбыта может разрушить экономику любой страны.

Россия не стала исключением. Во многом из-за этой причины в обозримом

будущем ни одна из ведущих стран мира не пойдет на разрушение своей военной

промышленности.

Но в современном мире уже наметилась если не тенденция, то стремление к

сокращению военных расходов федерального бюджета прежде всего за счет

сокращения вооружений, а также реформирования армии. Но это также требует

затрат, и немалых. Россия выполняет ряд международных договоров по

утилизации и ликвидации вооружений, а также по сокращению армий. Динамика

расходов федерального бюджета с одной стороны, свидетельствует о намерении

и участии России в программах по сокращению вооружений, а с другой, о

нехватке средств в бюджете и как следствие – нестабильное состояние данного

пункта расходов. Но запрещения отдельных видов вооружений в современном

мире ни в коей мере не означает ощутимое сокращение военных расходов,

поскольку на смену запрещенным видам вооружения приходят вновь

произведенные, зачастую более совершенные и эффективные, что почти всегда

означает более высокую их цену. Опыт России по сокращению отраслей,

работавших на военные нужды, и сокращению численности армии показывает, что

без соответствующего финансирования это приводит к катастрофическим

последствиям.

Однако как бы не спорили сторонники и противники военных расходов их

объем во многом будет зависеть прежде всего от степени реальной угрозы

военного нападения. Но на величину этих расходов также может повлиять и

общее состояние экономики, уровень ее развития, ее финансовые возможности.

На сегодняшний день Россия последовательно проводит практические меры по

сокращению военных расходов и выполняет ряд международных договоров по

сокращению вооружений. Важную роль в сокращении бюджетных расходов на

оборону призвана сыграть военная реформа, которая во многом поможет при

сокращении расходов качественно улучшить прежде всего управление армией и

флотом.

4. Расходы бюджета на управление.

Наличие специфической управленческой деятельности государства и

выполнение им хозяйственно-организаторской функции вызывают к жизни расходы

федерального бюджета на управление. Эти расходы являются материально-

финансовой базой деятельности государственных органов, которые осуществляют

руководство экономикой. Эта статья государственных расходов является

наиболее противоречивой, ведь расходы на управление отличаются постоянным

возрастанием, с одной стороны, и отсутствием критериев оценки их

результативности, с другой.

Расходы федерального бюджета на управление включают в себя затраты на

содержание:

. законодательных органов;

. правительства страны;

. законодательных органов и правительств субъектов федерации;

. местных органов власти и управления;

. органов правопорядка;

. органов судопроизводства и прокуратуры.

Бюджетные расходы на управление являются частью общего фонда

управления, формируемого также и в децентрализованном порядке путем

включения расходов на управление в себестоимость продукции, работ или услуг

предприятий и организаций. Однако фактически расходы на управление

значительно превышают бюджетные назначения за счет привлечения различных

внебюджетных фондов, включая фонды политических партий. За счет этих

средств также создаются исследовательские центры, параллельные

управленческие и охранные структуры и т.п.

Любому государству необходимо совершенствовать свою организационную

форму управления экономической и социальной сферой, даже испытывающему

острую нехватку средств в бюджете, и российское правительство, осознавая

важность данной функции управления, претворяет в жизнь мероприятия,

направленные на удешевление аппарата управления, который постоянно должен

совершенствоваться. Понятно, что такого рода деятельность имеет еще и

фискальное значение: благодаря сокращению расходов на управление экономятся

денежные средства, которые могли быть дополнительно направлены на

финансирование народного хозяйства и социальной сферы. Реформа управления

необходима России еще и потому, что она поможет высвободить определенное

количество трудовых ресурсов для народного хозяйства, позволит добиться

лучшей организации управленческого труда, повысит его эффективность,

сделает его более оперативным, действенным.

Структурно в расходах на управление преобладают расходы на зарплату,

командировочные, на организацию отдыха и лечения, на пенсии и пособия.

Если исследовать материалы обсуждения бюджетов любой страны, то всегда

можно обнаружить обоснованные потребности на увеличение расходов на

управление, которые растут с завидным постоянством: в среднем за 20 лет

расходы на управление удваиваются (см. Приложение 3). И только в периоды

предвыборной борьбы раздаются обещания по решительному сокращению расходов

на управление. Не нужно долго искать пример этому явлению в современном

мире – это наша отечественная действительность. Наша страна содержит

аппарат управления, превосходящий управленческий аппарат бывшего СССР, в

условиях кризиса экономики и бюджетного дефицита[16].

§2. Современный взгляд на формирование расходов федерального бюджета и роль

средств нижестоящих бюджетов.

Динамика бюджетных показателей свидетельствует, что федеральный бюджет,

особенно в последние годы, был сильно перегружен расходами, связанными с

экономической функцией государства, тогда как его социальная функция не

получила необходимого финансового подкрепления для своей реализации. Уже

сейчас, с переходом на рыночные отношения, намечается тенденция в смещении

акцентов в распределении бюджетных средств, во-первых, в сторону усиления

социальной функции государства, во-вторых, изменения в содержании и

направленности экономической функции. Как известно, расходы федерального

бюджета тесно взаимосвязаны с его доходами. Такого рода взаимосвязь

выражается в количественном соответствии расходов доходам, а также в их

влиянии друг на друга. С одной стороны, объем расходов бюджета лимитируется

жесткими рамками поступающих в бюджет доходов, причем последние в свою

очередь определяются экономическими возможностями государства. Вот почему

очень важно установить такой объем бюджетных расходов и такие сроки

использования бюджетных средств, которые обеспечивали бы решение стоящих

перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах с

максимальным народнохозяйственным эффектом. Но если посмотреть с другой

стороны, то расходы при надлежащем использовании бюджетных средств могут

оказывать обратное влияние на доходы, содействуя росту производства,

развитию науки, совершенствованию кадрового потенциала и т.д.

В условиях инфляции и спада производства обеспечение реальности

бюджетов является наиболее труднореализуемым принципом бюджетного процесса.

Недооценка инфляции и расчетное занижение ее уровня приводят к ощутимому

сжатию бюджетных расходов (в период нарастающей инфляции в России расчетный

уровень инфляции по каким-то причинам был определен в два раза меньше

реального, что привело к «перевыполнению» бюджетных доходов и достаточно

полному финансированию реально обесценивавшихся расходов). Еще одной

проблемой российского бюджета, особенно его расходных статей, являются всем

известные его корректировки (к примеру, федеральный бюджет на 1995 год

«исправляли» четыре раза, причем последний раз – 27 декабря 1995 года)[17].

Но частым изменениям и корректировкам подвергается не только федеральный

закон о бюджете.

В продолжительном процессе реформирования отечественной бюджетной

системы были внесены существенные изменения в формирование и распределение

доходов бюджетов различного уровня, бюджетный процесс и планирование и в

другие сферы этой деятельности. Вместе с тем вопросы распределения расходов

между бюджетами были в меньшей степени подвержены изменениям. Все эти

проблемы касаются очень деликатного для нашей страны вопроса - вопроса о

бюджетном федерализме, который представляет собой взаимодействие

экономических и политических интересов властных уровней и структур

(органов) государства, направленных на формирование, присвоение,

распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы

налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов.

Существует мнение, что у нас нет еще бюджетного федерализма, но с

этим нельзя согласиться, поскольку действуют бюджетная и налоговая системы,

включающие сложный механизм бюджетно-налоговых взаимосвязей разных уровней

власти. Эти системы в своей основе сформированы еще до принятия Конституции

1993 г. В развитии бюджетного федерализма достигнуты и позитивные

результаты, хотя существуют проблемы, противоречия, моменты стихийности,

связанные с недостаточной проработанностью основных концептуальных идей

самой модели бюджетного федерализма.

Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет

Конституция Российской Федерации. Она определяет общие принципы российского

бюджетного федерализма. Бюджетная система предусматривает бюджетное

устройство на основе разграничения и самостоятельности бюджетов трех

уровней: общего государственного федерального; субъектов Федерации;

местных. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма

являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее

субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и

регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость,

переопределяют единство бюджетной системы у нас в стране.

Как известно, бюджетная система РФ унаследовала те принципы

распределения расходов между бюджетами, которые достались ей от СССР. Это

принципы:

. территориальной принадлежности;

. обеспечения общегосударственных интересов;

. значимости;

. ведомственной подчиненности;

. целесообразности финансирования расходов из того или иного бюджета.

Этими принципами и «руководствовался» бюджет РФ, когда «взял на себя»

все расходы союзного бюджета и бывшего республиканского бюджета РФ.

При переходе к рыночным отношениям и связанной с ним либерализацией

цен, приватизацией, структурной перестройкой экономики произошло резкое

возрастание расходов федерального бюджета, увеличение его дефицита, рост

внутреннего и внешнего государственного долга (см. Приложение 3).

Возникла необходимость разгрузить федеральный бюджет, освободить его от

расходов, которые традиционно осуществлялись из этого бюджета, но по своему

содержанию и целесообразности направления средств должны были производиться

из бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В результате из

федеральных расходов были выведены ценовые дотации на потребительские

товары и денежные пособия социально незащищенным группам населения,

программы помощи пенсионерам, различные пособия для семей, дотации на детей

и т.п. До 1992 г. эти дотации финансировались из центра целевыми

перечислениями в бюджеты областей, которые, в свою очередь, передавали эти

средства районам, однако, в 1992 г. объем дотаций составил 7% всех

федеральных расходов и 4,2% ВНП (с включением дотаций на продукты, жилье,

отопление, уголь, транспорт), федеральный бюджет не смог справиться с такой

нагрузкой[18].

Начался процесс освобождения бюджета от части расходов по признаку

территориальной принадлежности. Несколько позднее на региональный уровень

были переданы капитальные вложения. До 1992 г. территориальные бюджеты не

включали вопросов капвложений[19], но в тот же год на региональный уровень

стали передаваться капвложения не только местного значения, например

строительство школ, больниц, но и проекты общегосударственного значения,

такие как аэропорты, автомобильные дороги, коммунальные службы и жилье для

военнослужащих. В результате проведенной реорганизации на региональный

уровень была возложена ответственность за осуществление крупных

инвестиционных проектов.

Как известно, бюджет субъекта РФ – это консолидированный бюджет,

который включает собственно региональный бюджет, а также окружной (так

называемые местные бюджеты). Состав расходов такого бюджета отличается от

федерального бюджета тем, что в нем нет расходов на национальную оборону,

международную деятельность, фундаментальные научные исследования,

предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обслуживание

государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и

резервов. В остальном расходы бюджета субъекта РФ совпадают с

классификациями расходов федерального бюджета и финансируются как за счет

собственных источников дохода, так и за счет федерального бюджета в виде

дотаций, субсидий и т.д. Механизм «помощи» федерального бюджета нижестоящим

бюджетам прост: в федеральном бюджете могут формироваться целевые фонды

(например, до недавнего времени в составе федерального бюджета выделялся

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации), либо эти

расходы выделяются в отдельную статью (см. Приложение 3). Однако с

использованием средств данного фонда связаны многие проблемы. Несмотря на

попытку сделать механизм распределения трансфертов более справедливым,

добиться объективного их распределения не удалось. Ни первоначальные, ни

скорректированные расчеты долей трансфертов не базируются на полной и

достоверной информации о консолидированных доходах и расходах субъектов

Федерации. Кроме того, на протяжении всех последних лет как бы ни

совершенствовалась сама методика расчета трансфертов, пока не удалось

сколько-нибудь усилить заинтересованность регионов в преодолении

дотационности и переходе их в разряд финансово-обеспеченных территорий[20].

Итак, в результате реформы в ведение муниципальных органов власти была

передана ведомственная сеть социальных учреждений (дворцы культуры,

библиотеки, детские сады, поликлиники, жилой фонд и др.). В бывшем Союзе

расходы на них финансировались из бюджетов отраслевых министерств и

ведомств и средств предприятий. Спад производства, ухудшение финансового

состояния большинства предприятий и организаций, приватизация, структурные

изменения вынудили предприятия освободиться от выполнения

непроизводственных функций и передать социальные учреждения на баланс

муниципалитетов (в странах с рыночной экономикой они находятся в

государственной или частной собственности). Процесс передачи расходов в

региональные бюджеты продолжается до сих пор[21].

Итак, вследствие перемещения расходов из федерального бюджета в бюджеты

низших уровней изменилось содержание принципов распределения расходов между

бюджетами, которые сложились на территории Российской Федерации за много

лет. Действовавшие ранее принципы:

. обеспечение общегосударственных интересов;

. значимости;

. экономической целесообразности;

. территориальной принадлежности,

не утратили своего значения, но произошла их трансформация, и те расходы,

которые раньше финансировались из центрального бюджета по принципу

ведомственной принадлежности, государственной значимости и т.д., были

переданы в территориальные бюджеты, но уже в соответствии с принципом

территориальной принадлежности.

Все эти мероприятия привели к нарушению принципов распределения

расходов между бюджетами. Появилась возможность перемещения бюджетных

расходов сверху вниз, не подкрепленная структурными изменениями в

государственном устройстве и не оформленная законодательно. В этих условиях

важно было определить, какими принципами нужно руководствоваться при

распределении расходов между бюджетами, уточнить содержание каждого

принципа и на этой основе установить, какие расходы должны осуществляться

из бюджетов разного уровня, какие принципы на том или ином уровне являются

основополагающими. Дело в том, что принципы распределения расходов между

бюджетами позволяют предельно ограничить сферу бюджетных отношений каждого

уровня, препятствуют бессистемному перераспределению расходов между

бюджетами, вот в чем заключается важность данного вопроса.

Представляется, что в основу распределения расходов между бюджетами

могут быть положены перечисленные выше принципы, много лет применявшиеся в

бюджетной практике на территории Российской Федерации; они адаптированы к

современным условиям и не нарушают основ построения расходной части

бюджета. Что касается принципа ведомственной подчиненности, то он утратил

свое былое значение в связи с самостоятельностью бюджетов, которая

обусловила необходимость выполнения бюджетами различных уровней тех

функций, которые отведены им в системе государственного устройства.

Принимая во внимание тот факт, что каждый уровень управления выполняет

свои административные функции, соответствующие его месту в системе

государственного устройства, к уже названным принципам следует также

отнести принцип соответствия функциям, выполняемым каждым уровнем

управления в системе государственного устройства. Выделение этого принципа

в самостоятельный диктуется тем, что вопросы регулирования цен, структурной

перестройки, перераспределения доходов населения и другие, связанные с

осуществлением государством распределительной функции, традиционно

оставались прерогативой государства и осуществлялись из центрального

бюджета. Этим обеспечивалось проведение единой государственной политики на

территории Российской Федерации.

Основываясь на указанных выше принципах, из федерального бюджета должны

финансироваться расходы, обеспечивающие общегосударственные интересы,

имеющие общегосударственную значимость и целесообразность. К ним относятся:

. расходы на национальную оборону;

. на внешнеэкономическую и международную деятельность;

. обслуживание внешнего и основной части внутреннего государственного

долга;

. финансирование мероприятий по стабилизации экономики, ее

структурной перестройке;

. поддержке отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность государства;

. финансирование объектов, являющихся национальным достоянием;

. федеральные целевые программы и др.

Расходы территориальных бюджетов должны определяться теми функциями и

задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории, – это

комплексное развитие экономики региона, его благоустройство,

обеспечение функционирования отраслей экономики, транспорта, социальной

сферы, обслуживающих население данной территории, экологическая

деятельность, развитие межрегиональных отношений и др. При этом средства

местных бюджетов концентрируются главным образом на обеспечении социальной

сферы, жилищного коммунального хозяйства и других отраслей, обслуживающих

население данной территории.

Основополагающими принципами при распределении расходов между бюджетами

являются: на федеральном уровне – обеспечение общегосударственных

интересов, государственная значимость расходов; на региональном уровне –

соответствие функциям, выполняемым данным уровнем управления,

территориальная принадлежность, значимость для данной территории; на

местном уровне главными принципами становятся экономическая

целесообразность и территориальная принадлежность[22].

Таким образом, план реорганизации расходов бюджета можно представить

следующим образом: из состава региональных бюджетов следует вывести расходы

на гражданскую оборону, военкоматы, строительство жилья для военнослужащих,

содержание судебных, правоохранительных органов (кроме муниципальной

милиции), которые по своему содержанию должны осуществляться из

федерального бюджета. Осуществление финансирования подготовки и

переподготовки кадров для регионов, начиная от профессионально-технического

образования до высшего, ведомственных социальных объектов и жилья,

переданных в муниципальную собственность, региональных телеканалов и других

расходов, обеспечивающих предоставление услуг населению данной территории,

которые раньше финансировались из федерального бюджета, теперь необходимо

финансировать из регионального бюджета. Также из региональных бюджетов

может осуществляться поддержка федеральных целевых программ, которые не

имеют адресной региональной принадлежности, но их выполнение положительно

влияет на развитие региона (например, реконструкция и строительство

предприятий дает новые рабочие места, программа по улучшению плодородия

почв способствует развитию сельского хозяйства, программа по экологии

улучшает экологическую обстановку и др.)[23].

Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с предложенными

принципами выдвигает проблему финансового обеспечения этих расходов,

которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов

между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем

распределение доходов должно осуществляться не до, а после разграничения

расходов между бюджетами (к слову сказать, что в действующей практике

бюджетного планирования это делается наоборот[24]).

Причиной создавшегося положения является отсутствие законодательного

закрепления расходов за бюджетами. В старом законодательстве было

расписано, какие бюджеты в составе бюджетной системы осуществляют те или

иные расходы. В бюджетном законодательстве РФ ни в одном из действующих

законов этого нет. Для ликвидации этого пробела необходимо при разработке

Бюджетного кодекса отразить основы построения бюджетной системы, принципы

разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней;

указать, из каких расходов и доходов формируются бюджеты различных уровней,

дать характеристики отдельных видов доходов и расходов (например, что

понимается под регулирующими, закрепленными, собственными, привлеченными

источниками и др.)[25].

Но от перемещения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы

на другой их совокупная величина не возрастает, следовательно, для

обеспечения бюджетных расходов средствами необходимо проводить работу по

совершенствованию состава и структуры расходов бюджета, привлечению

дополнительных источников финансирования расходов, особенно в социальную

сферу. Совершенствование состава и структуры расходной части бюджета

требует правильного определения приоритетных направлений расходов.

Именно этим направлениям в первую очередь должна оказываться

государственная поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны

быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить

социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы,

определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в перспективе.

Помимо социальных приоритетными должны стать расходы на поддержку

жизнеобеспечивающих отраслей экономики, а также ее структурную перестройку.

Поскольку ресурсы бюджета ограничены, предпочтение этим отраслям может быть

оказано за счет сужения других расходов, выведения из состава расходов

бюджета тех направлений, которые должны осуществляться за счет собственных

источников и привлеченных средств, и корректировки состава расходов внутри

основных направлений в целях их рационализации. Таким образом, в связи со

сказанным следует сделать акцент на том, что поддержка приоритетных

отраслей экономики не должна быть обезличенной, пассивной. Для этого нужно

последовательно сокращать дотации и субсидии ТЭК, аграрному сектору и

переходить к адресной поддержке инвестиций под эффективные проекты.

Реализации этой меры способствует введение новой бюджетной

классификации[26].

Не следует осуществлять за счет средств бюджета государственной

поддержки страхования в аграрном секторе, так как эти расходы не

свойственны бюджету и должны покрываться за счет других источников.

В сложившейся в настоящее время ситуации необходимо учитывать тот факт,

что с развитием различных форм собственности должна происходить

децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на

финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только

объектов социального назначения[27]. При долевом участии (бюджетные

средства и собственные средства отрасли), которое считается наиболее

перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного

назначения следует осуществлять только на возвратной и платной основе.

Поддержка должна оказываться в основном тем инвестиционным проектам,

которые дают заказы отечественной промышленности, формируют спрос на ее

продукцию. Использование бюджетных средств на приобретение импортной

продукции возможно только в том случае, если это обеспечивает повышение

качества отечественной продукции, расширяет возможности ее сбыта на

внутреннем и внешнем рынке.

§3. Бюджетная политика правительства РФ в 1992-1998 г.

Важнейшими параметрами, по которым можно и нужно анализировать

особенности проводившейся в России бюджетной политики, как известно,

являются: величина фактически перераспределяемых через бюджетную систему

финансовых ресурсов; уровень планируемой властями налоговой нагрузки;

степень реалистичности подготавливаемых и утверждаемых законов о бюджете;

качество управления государственным долгом; уровень несбалансированности

бюджета; масштабы и инструменты его финансирования и т.п.

Весьма распространенное представление о незначительных масштабах

экономической деятельности российского государства, о его хронической

неспособности собирать доходы вообще и налоги в частности базируется в

основном на хорошо известном соотношении собираемых федеральных налогов и

официального ВВП. Как известно, эта величина в последние годы колеблется

вокруг 10%. Доля в ВВП всех доходов федерального бюджета (11-13%) и всех

его расходов (16-23%) многими экономистами и правительственными чиновниками

также рассматривается как предельно низкая[28].

Кроме того, более полный учет операций на всех уровнях бюджетной

системы показывает, что в действительности совокупная бюджетная нагрузка

расширенного правительства на российскую экономику является гораздо

большей. По отношению к официально рассчитываемому ВВП налоги, фактически

собираемые расширенным правительством, в последние пять лет удерживались на

уровне 29-32%, все государственные доходы – 32-35%, совокупные

государственные расходы – 38-45% (см. Таблицу 1 Приложения)[29]. Однако

официальные оценки ВВП существенно преувеличивают размеры действительно

производимой в стране добавленной стоимости. Поэтому фактическая бюджетная

нагрузка расширенного правительства на реальный налогооблагаемый ВВП

оказывается намного больше (см. таблицу 2 Приложения). Совокупные налоги,

собираемые на всех уровнях бюджетной системы, составляли в последние годы

42-50% ВВП, все доходы расширенного правительства – 44-53%, а все его

расходы – 52-65% ВВП. Еще раз подчеркну, что к этим цифрам следует

относиться не столько как к величинам, определенным с точностью до знака

после запятой, сколько как к оценкам, позволяющим понять масштаб

рассматриваемого явления. В любом случае удельный вес в ВВП финансовых

ресурсов, перераспределяемых через российскую бюджетную систему, намного

превышает соответствующие показатели стран с сопоставимым уровнем

экономического развития и является одним из самых высоких в мире.

Финансовое бремя государства оказывается непосильным для нашей

экономики[30].

Завышенный объем государственных обязательств, неадекватность бюджетных

притязаний властей по отношению к налоговым и иным доходам бюджета

приводили к регулярному воспроизводству значительных масштабов

несбалансированности бюджетной системы, прежде всего (хотя и не только) на

уровне федерального правительства. За исключением 1992 г., когда размеры

дефицита бюджета расширенного правительства оказались на беспрецедентном,

по международным масштабам, уровне – 23,6% реального легального ВВП, в

последующие годы его величина, хотя и отчасти снизились, но сохранялись в

пределах 8-14% ВВП, т.е. на уровне, исключавшем возобновление сколько-

нибудь устойчивого экономического роста.

До последнего времени бюджетная классификация, применяемая в Российской

Федерации, принципиально отличалась от норм международных стандартов.

Поэтому для приведения федерального бюджета в сопоставимый вид с

показателями бюджетов других стран требовалась дополнительная корректировка

данных. Начиная с 1998 года в нашей стране федеральный бюджет составляется

с учетом перехода на расчет дефицита по международной методологии. Это

означало изменение порядка балансирования доходов и расходов, источников

внутреннего и внешнего финансирования, отражения дефицита бюджета и учета

расходов на погашение и обслуживание государственного долга.

В частности, в соответствии с федеральным бюджетом на 1997 год в

расходах по статье «Обслуживание государственного долга» отражались (для

сопоставимости данные приведены в деноминированных рублях 1998 года):

обслуживание внутреннего долга – 9,2 млрд. руб.; погашение внутреннего

долга – 27,7 млрд. руб.; обслуживание внешнего долга – 41,4 млрд. руб.;

всего – 78,3 млрд. руб. В соответствии с федеральным бюджетом на 1998 год в

расходах по статье «Обслуживание государственного долга» отражаются только

процентные платежи по внутренним и внешним заимствованиям: обслуживание

внутреннего долга – 74,6 млрд. руб.; обслуживание внешнего долга – 45,9

млрд. руб.; всего – 78,3 млрд. руб.[31]

Такого рода вычисления очень трудоемки и поэтому сложны. Например, для

сравнения показателей бюджета 1997 г. с бюджетом 1998 г. был произведен их

пересчет по международной методологии в части расходов бюджета и источников

финансирования его дефицита. Полученная по новой методологии величина

бюджетного дефицита 1997 г. составила 123,5 млрд. руб., включая источники

внутреннего (84,3 млрд. руб.) и внешнего финансирования (39,2 млрд. руб.)

(в Приложении приведены данные с учетом лишь деноминации).[32]

До тех пор, пока советская экономика функционировала без больших сбоев

и обеспечивался определенный уровень ее эффективности с помощью

административной системы, в доходах и расходах бюджета не было видно явных

признаков дисбаланса. Однако только стоило административной системе

разрушиться, и она уже не могла прежними волевыми методами обеспечивать

нормальное соотношение между доходами и расходами, начался процесс

огромного роста бюджетного дефицита. По итогам 1991 г. дефицит бюджета

бывшего СССР достиг почти 20% ВНП.

Но в то же время, бюджетный дефицит - это финансовое явление, не

обязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. В

современном мире нет государства, которое в те или иные периоды своей

истории не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом. Однако качество самого

дефицита может быть различным:

. дефицит федерального бюджета может быть связан с острой необходимостью

осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. В

этом случае он отражает не кризисное течение общественных процессов, а

государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление

обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства.

Еще Дж. М. Кейнс обосновал возможность допущения опережающего роста

государственных расходов над доходами на определенных этапах развития

общества;

. ситуации с нехваткой бюджетных средств возникают в результате

чрезвычайных обстоятельств (войны, крупных стихийных бедствий и т.п.),

когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к

источникам особого рода;

. дефицит федерального бюджета может отражать кризисные явления в

экономике. В данном случае это явление чрезвычайно тревожное, требующее

принятия не только срочных и действенных экономических мер (по

стабилизации экономики, финансовому оздоровлению хозяйства и т.п.), но и

соответствующих политических решений.

Отсюда ясно, что в условиях динамично развивающейся экономики с

устойчивыми, а главное — эффективными международными связями бюджетный

дефицит (безусловно, в количественно допустимых границах) не страшен.

Однако количество не должно переходить в отрицательное качество, т.е. сумма

полученных государством в долг финансовых ресурсов не должна ложиться

тяжким грузом на экономику страны, на плечи налогоплательщиков,

сопровождаться сокращением социальных программ. Отсутствие глубоких научных

разработок о причинах, допустимом пределе и социально-экономических

последствиях бюджетного дефицита, сравнительно низкая общая финансовая

культура привели к тому, что прежние экономические ведомства страны

оказались неподготовленными к управлению бюджетным дефицитом,

капитулировали перед ним.

Всем известно, что за последние годы произошел резкий скачок бюджетного

дефицита, который, в свою очередь, привел к быстрому росту государственного

долга как внутреннего, так и внешнего. А если учесть еще и то, что

положение считается контролируемым при государственном долге, не

превышающем половины валового национального продукта, и бюджетном дефиците

не свыше 2-3%, то нынешнее финансовое положение страны можно оценить как

тяжелейший кризис, ибо и по дефициту бюджета, и по государственному долгу

превышены предельно допустимые нормы.

В чем же причина такого, несомненно, негативного явления? Из основных

причинами резкого скачка бюджетного дефицита во времена реформ следует

прежде всего выделить из них:

1. неэффективный бюджетный механизм, не позволяющий государству

использовать его в качестве стимула развития экономики и социальной

сферы.

2. нерациональная структура бюджетных расходов, усиленная стремлением

жить не по средствам, осуществляя крупные государственные инвестиции

и огромные военные расходы, оказывая помощь (нередко безвозмездную)

развивающимся странам и т.п.;

3. низкая эффективность общественного производства, усугубляемая малой

результативностью внешнеэкономических связей;

Консерватизм структур отечественной финансовой системы, их

ориентированность на административно-командные рычаги управления экономикой

также в какой-то мере не позволяли оперативно маневрировать финансовыми

ресурсами в усложнившихся условиях. Сложившиеся еще в 30-е годы и лишь

внешне подновленные в последующий период принципы организации финансовых

отношений во всех звеньях народного хозяйства пришли в явное противоречие с

задачами, выдвинутыми эпохой радикальных преобразований. Программа перевода

экономики страны на рельсы рыночного хозяйства требовала коренных изменений

во всем финансовом механизме, реформирования всех его структур.

Резкое увеличение дефицита федерального бюджета в свою очередь привело

к нарастанию инфляционных процессов, поскольку для покрытия дефицита

правительство систематически использовало денежно-кредитную эмиссию.

Нарастание инфляционных процессов выразилось в росте цен на товары и услуги

(так называемая видимая инфляция) и резком повышении уровня

неудовлетворенного платежеспособного спроса (подавленная, т.е. скрытая

инфляция). Нарастание инфляционных процессов существенно снижает жизненный

уровень населения, ведет к обострению социальной напряженности, а эти

явления обратны социально-экономической роли государства... Крайне

отрицательные финансовые, экономические, социальные последствия огромного

бюджетного дефицита настоятельно требуют осуществления системы мер по его

преодолению, проведения активной финансовой политики, использования

общепринятых в мировой практике методов борьбы с дефицитом федерального

бюджета. Стремление к равновесию бюджетных доходов и расходов путем

сбалансированности федерального бюджета - сегодня это одна из главных

задач. Только решая ее, можно проводить целенаправленную финансовую

политику, учитывая при этом то обстоятельство, что способы решения данной

задачи во многом определяются пределом (нулевым или иным) темпами

стремления к сбалансированию бюджетных расходов с доходами.

Выработка стратегии борьбы с бюджетным дефицитом должна

руководствоваться следующими простыми принципами[33]:

. дефицит федерального бюджета - зло, но еще большим злом для экономики и

финансов страны является мнимое его устранение путем чисто математических

операций, ибо в этом случае вместо "лечения" экономики ее болезнь

переходит в скрытые формы, бороться с которыми гораздо труднее;

. баланс федерального бюджета и даже превышение бюджетных доходов над

расходами не следует рассматривать в качестве неотъемлемой черты

здоровой, динамично развивающейся экономики. Мировой опыт убедительно

показывает, что на отдельных этапах развития общества, в условиях,

специфических для каждой страны, вполне допустим бюджетный дефицит;

. величина дефицита федерального бюджета, как свидетельствует мировой опыт,

не должна превышать предельно допустимого размера, определяемого 2-3%

валового национального продукта. Наличие дефицита, превышающего предельно

допустимые размеры, требует осуществления таких мер, которые привели бы к

его быстрейшему сокращению;

. для покрытия бюджетного дефицита могут использоваться разнообразные формы

Страницы: 1, 2, 3