Парламент и монархия - особенности истории (Великобритания)

судились только в самой палате, не подлежали аресту за долги. Любой билль,

касающийся статуса Палаты лордов и ее прав, обязательно вначале обсуждался

в ней. Несмотря на значительный количественный состав, традиционно для

принятия решения достаточно было присутствия трех лордов.

С 1858 года в Палату общин мог быть избранным любой избиратель старше

21 года и отвечавший избирательным ограничениям. Не могли быть избранными в

палату иностранцы; судьи высших судов; духовенство; находящиеся под

следствием; чиновники графств; лица, получавшие жалование от короны и

пенсии от нее (с 1718 года).

Только в начале XIX века в Парламент получили доступ католики. В

1858 году избран первый еврей - барон Ротшильд.

В XVII-XVIII веках содержание парламентских дискуссий формально

оглашению не подлежало. С 1771 года вошло в практику печатание отчетов о

заседаниях палат.

В XVIII веке (конце XVII века) окончательно складывается верховенство

парламента. Полномочия Парламента к этому времени охватывают практически

любые вопросы. Важнейшие характеристики власти Парламента: суверенность,

неограниченность, неподконтрольность.

Основной формой деятельности Парламента было законодательство. С

середины XVIII века принималось в среднем по 250 биллей в год. В

законодательной процедуре первое место принадлежало Палате общин. В

частности, только она могла инициировать финансовые билли (связанные с

налогообложением и расходованием государственных средств).

Но со второй половины XIX века Правительство стало оказывать все более

определяющее воздействие на законодательную процедуру. С 1881 года вошло в

обиход «правило спешности», согласно которому премьер-министр был в праве

предложить Палате общин обсудить билль вне установленной очередности в силу

особой государственной важности.

С 1887 года депутаты получили право требовать прекращения прений, и

такая резолюция обязательно должна была голосоваться. До этого ход прений

никак не регламентировался, и их продолжительность была произвольной.

С 1783 года было признано официально право парламентского запроса к

Правительству. Однако за членами кабинета также было признано право,

отвечать или не отвечать на запросы. С начала XVIII века запросы были

формальны и сводились к праву задавать вопросы несодержательного свойства,

то есть, известно ли какое-либо происшествие или явление Правительству.

Только в 1869 году право парламентского запроса стало важным обычаем.

Развитие системы парламентских выборов

Выборами на местах руководили представители королевской администрации:

шерифы - в графствах и бейлифы - в городах.

Выборы проводились перед каждой сессией, примерно за два-три месяца до

ее открытия, и начиналась с писем-приказов, рассылавшихся из королевской

канцелярии. После выборов эти документы надлежало возвратить ведомству

канцлера с вписанными в них именами избранных депутатов.

Выборы в графствах проводились в Собраниях графств. Эти организации,

имевшие более давнюю историю, чем Парламент, входили в структуру местного

самоуправления. Собрания сотен и графств, восходившие к древним народным

собраниям родоплеменного общества, регулярно созывались еще с донорманнских

времен. После завоевания они приняли на себя административные функции -

судебные и фискальные - и были поставлены под контроль центральной власти.

Однако частично их самостоятельность была сохранена. Средневековая Англия,

таким образом, имела прочную систему органов местного управления и

самоуправления (по всей территории, а не только в городах).

Если в собраниях сотен могли участвовать и лично зависимые крестьяне -

вилланы, то в собраниях графств - только свободные. Большинство в собраниях

графств составляли средние слои: средние и мелкие феодалы и зажиточное

крестьянство.

Города пользовались правом посылать депутатов только по мере

пожалования им статуса bourg (местечка) от короны. О том, что город имеет

статус парламентского, говорило соответствующее королевское предписание

бейлифу о выборах депутатов на очередную сессию.

В первые десятилетия существования парламента нередки были и случаи

отказа городов посылать своих представителей - из-за необходимости собирать

деньги на жалованье депутатам. Участие представителей города в парламенте

требовало от муниципальной казны хотя и небольших, но реальных расходов.

За первые столетия существования Парламента система выборов в Палату

общин была унифицирована, хотя и не отлажена во всех деталях. Усилия

парламентских законодателей в этой области были направлены в основном на

борьбу со злоупотреблениями распорядителей выборов в графствах и городах, а

также на то, чтобы не допустить к выборам людей слишком низкого

имущественного и социального положения.

Парламент конституционной монархии унаследовал исторические принципы

избирательного права, сложившиеся еще в период сословной монархии. По

существу, право посылать депутатов в Палату общин принадлежало не

гражданам, а их корпорациям - территориальным (сельским), городам,

университетам. Такое архаичное избирательное право приводило к

значительному неравенству. Такое несоответствие рассматривалось как важный

изъян избирательной системы уже в XVII веке: «Следование обычаю, когда

смысла в нем уже нет… одно лишь название города, от которого ничего не

осталось, кроме руин, где почти что нет никаких строений, кроме овчарни, и

нет жителей, кроме пастуха, а этот город посылает столько же представителей

в великое собрание законодателей, как целое графство, густонаселенное и

обладающее большими богатствами» (Локк Д. Два трактата о правлении).

До начала XIX века избирательное право по-прежнему регулировалось

законом 1414 года. Правом посылать представителя в Палату общин обладали

свободные земельные держатели (рыцари) с определенным доходом и проживающие

в графстве к моменту обнародования указа о выборах. Аналогичные требования

касались и городских избирателей.

На основании архаичного избирательного права в Палату общин избирались

558 депутатов, в том числе 45 - от Шотландии (с 1801 года добавилось еще

100 депутатов от Ирландии). Значительную часть составляли представители

городов (467 депутатов), затем от графств (186); 5 депутатов избирали

университеты Кембриджа и Оксфорда. Однако на деле наиболее экономически и

социально значимое в Британии к XIX веку население обладало ничтожным

представительством. Такие крупные города, как Бирмингем, Манчестер вообще

не посылали депутатов. Значительную часть избирали жители т.н. «местечек»,

которым по тем или иным причинам эти привилегии были предоставлены еще в

средние века.

Часто депутатов просто назначали по принципу личной преданности

земельные магнаты, которым принадлежали эти «местечки» на правах ленд-

лордов (так, 84 магната назначали до 150 депутатов; герцог Норфолк,

обладавший владениями в разных графствах, таким образом, назначал 11

депутатов, прочие герцоги - по 6-7). В местечках Гатон и Олд Сарум один

избиратель посылал двух депутатов.

Правительство объявило о необходимости реформы избирательного права

еще в 1782 году. Однако только спустя 50 лет под давлением обстоятельств и

в интересах более широких слоев имущего населения королевства реформа была

проведена.

Избирательная реформа 1832 года отказалась от представительства

корпораций и перешла к территориальному представительству населения;

депутатские места стали предоставляться в примерной зависимости от

количества населения, приживающего в городах. Общее количество мест в

Палате общин осталось прежним, но было проведено перераспределение.

Вводились новые избирательные цензы: достижение гражданского

совершеннолетия, уплата налога для бедных. Был приведен в соответствие с

финансовой деятельностью исходный имущественный ценз: правом избирать

обладали впредь собственники земли или недвижимости в городах с доходом не

менее 10 фунтов в год. Впервые предоставлялось избирательное право и

держателям земли - копигольдерам (арендаторам), но с более высоким

имущественным цензом - в 50 фунтов.

В итоге реформы количество избирателей возросло в полтора раза, но все

равно значительная часть предпринимателей, служащих, интеллигенции, а также

рабочего класса (ставшего заметной социальной силой страны после

промышленного переворота) были лишены парламентского представительства и

влияния на политику.

Более радикальной стала избирательная реформа 1862 года. На ее

проведение значительное влияние оказало чартистское движение 1830-

1840 годов, в программах и хартиях которого важное место занимало

требование всеобщего мужского избирательного права. В ходе реформы еще 38

«местечек» были лишены представительства и, напротив, увеличены квоты для

крупных городов. В графствах вводились избирательные округа, которые

пользовались правом на собственную квоту депутатских мест. Был снижен

имущественный ценз до 5 фунтов для собственников или арендаторов земли, а

также предоставлено избирательное право собственникам или арендаторам жилых

домов, нанимателям квартир определенного имущественного качества.

Сохранились цензы оседлости (проживание в течение года) и необходимость

уплаты налога для бедных. В целом, количество избирателей было увеличено.

В социальном отношении право представительства получили отныне не только

земельные собственники, но и предприниматели, зажиточные служащие,

интеллигенция, рабочие, городские торговцы. По университетским округам

избирательное право представлялось имевшим ученые звания.

В итоге избирательной реформы 1884 года было сделано окончательное

продвижение по пути признания всеобщего мужского избирательного права.

Право голосовать за депутатов было предоставлено всем собственникам земли

или другой недвижимости (с доходом от них не менее 10 фунтов), и

практически всем квартиронанимателям. Реформа уравняла избирательные права

жителей графств и городов.

Уравнение в правах населения городов и графств довершилось

усовершенствованиями избирательной системы в 1885 году. Были сформированы

избирательные округа с представительством строго пропорционально

численности населения: типовой округ - от 15 до 65 тыс. жителей - посылал

двух депутатов, большой - свыше 65 тыс. - трех. Одновременно частично был

ограничен принцип «двойного голосования» (существовавший ранее и весьма

показательный): избиратель, владеющий собственностью в городе, не мог

голосовать в графствах. Принцип сохранился только для университетов.

Победившие на выборах депутаты от округа определялись теперь по

мажоритарной системе: мандаты доставались кандидатам, набравшим

относительное большинство голосов.

В 1872 году в связи с утверждением принципа обязательного начального

образования в стране сложилась возможность для перехода к системе тайной

подачи голосов (бюллетенями), что, конечно же, в большей степени отвечало

идее свободной демократии. До этого голосование было открытым. С другой

стороны, применение бюллетеней и закрытость голосования одновременно

открывали дорогу большим фальсификациям, пришедшим на место открытого

давления на избирателей.

Реформы существенно подняли авторитет парламента и повысили его

значимость в государстве. Народ в парламенте видел власть, которая, что-то

может решить.

Современный Британский парламент

Длительный эволюционный путь обусловил характерную для высшего

представительного органа страны преемственность. Британский парламент —

удивительный пример сочетания старых и новых форм, их напластований,

сосуществования. Эта особенность находит отражение во многих сторонах его

организации и деятельности.

Своеобразие Британского парламента проявляется и в той роли, которую в

организации его деятельности играют различного рода церемонии. Пышно и

торжественно, с соблюдением старинных ритуалов проходит ежегодное открытие

парламентских сессий. Специальное должностное лицо Палаты лордов -

герольдмейстер, приглашает членов Палаты общин в Палату лордов, чтобы

заслушать тронную речь королевы. Должностные лица палат проводят заседания,

облаченные в судейские парики и мантии. Обе палаты имеют свои символы —

черный жезл и булаву. С глубокими историческими традициями связано и само

место, где палаты проводят свои заседания - Вестминстерский дворец,

возведенный еще до норманнского завоевания, в течение длительного времени

служил главной резиденцией королей. Во Вторую мировую войну помещение, где

заседала Палата общин, было разрушено. Позднее его восстановили в прежних

размерах. Количество мест на депутатских скамьях увеличивать не стали - их

также не хватает для всех членов палаты.

«Праотец» парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и

часто заимствовал ту практику, которую считал для себя выгодной и полезной

(американская система комитетов по расследованию деятельности министерств,

институт уполномоченного по контролю за не должными действиями

государственных органов и должностных лиц и пр.).

Особенностью Британского Парламента является то, что он функционирует

в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые

правила, относящиеся к его организации и деятельности, содержатся в обычных

законах страны (их очень мало), другие — в неписаных нормах и

конституционных соглашениях.

Положение Парламента определяется двумя фундаментальными принципами -

парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления.

Палата общин

Порядок формирования Палаты общин, внутренняя организация и

парламентская процедура

Парламентские выборы в Великобритании имеют глубокие исторические

корни и традиции; нормы избирательного права складывались в ходе длительной

эволюции.

Обычно основные правила, относящиеся к избирательной системе,

содержатся в конституции. В Великобритании порядок проведения выборов

определяется парламентским законодательством.

Другая особенность избирательного права и избирательной системы

заключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющими

двухпартийную систему. В конце концов, именно в процессе парламентских

выборов решается вопрос о том, какая из двух главных партий, составляющих

двухпартийную систему, будет править страной.

Активное избирательное право. Палата общин в составе 650 членов

избирается сроком на пять лет. Ранее, с 1789 года, когда парламент был

объявлен верховным органом, срок его полномочий был равен 7 годам.

Право участия в голосовании принадлежит всем британским гражданам,

достигшим 18-летнего возраста. Также необходимо проживать в избирательном

округе на момент определенной даты, установленной для составления

регистрационного списка (10 октября). Регистрация - необходимое условие для

осуществления права голоса. К 29 ноября временный список вывешивается для

всеобщего обозрения. Гражданин может возразить против включения или

исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрационный чиновник

обязан выслушать возражения и вынести решение (соответственно он может

исправить список). Список вступает в силу 16 февраля. Он является

действительным для любых выборов, которые проводятся в течение следующих 12

месяцев.

Не могут принимать участия в выборах: иностранцы); лица, не достигшие

18-летнего возраста к моменту выборов; душевнобольные; пэры и пэрессы (за

исключением пэров Ирландии); лица, осужденные за тяжкие уголовные

преступления (в течение срока содержания их под стражей); лица, осужденные

за совершение правонарушений, входящих в категорию «бесчестных и незаконных

приемов на выборах».

Пассивное избирательное право. Пассивным избирательным правом наделен

любой британский гражданин, достигший 21 года.

В английском праве отсутствует перечень основных условий, которым

должен отвечать член Палаты общин. Имеется перечень условий, лишающих права

быть членом Палаты общин, а, следовательно, и кандидатом на выборах.

Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах и нормах общего

права.

Членами Палаты общин не могут быть иностранцы. Лишены права быть

членами Палаты общин лица, занимающие некоторые государственные должности,

в том числе, оплачиваемые профессиональные судьи высших и низших судов,

профессиональные кадровые служащие министерств и центральных ведомств,

лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Лишены права быть членами

Палаты общин представители духовенства английской, шотландской, ирландской

и римской католической церквей. Общее право лишает возможности членства в

Палате общин пэров и пэресс (за исключением пэров Ирландии, которые не

могут быть членами Палаты лордов). Ограничения распространяются также на

лиц, отбывающих срок наказания за государственную измену; банкротов; лиц,

страдающих некоторыми психическими заболеваниями; лиц, признанных виновными

в применении «бесчестных и незаконных приемов на выборах».

Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента

или истечения максимального срока его полномочий. Однако, практически, срок

полномочий ни одного из парламентов послевоенных созывов не достигал пяти

лет. Средняя продолжительность полномочий парламента одного созыва

равнялась трем-четырем годам. Созыв и роспуск парламента являются

прерогативой главы государства и производятся путем издания королевской

прокламации. Эти полномочия осуществляются королевой по совету премьер-

министра. Вполне естественно, что он выбирает для этого момент, наиболее

благоприятный для руководимой им партии с точки зрения ее шансов на

выборах.

В отличие от других государств Западной Европы, в Англии не существует

каких-либо специальных центральных органов по проведению выборов. Общее

руководство организацией выборов в масштабе всей страны осуществляет

министерство внутренних дел, а в избирательных округах — чиновник по

выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных

советов). После получения предписания о проведении выборов и извещения

избирателей об их времени чиновник по выборам передает свои полномочия

чиновнику по регистрации. В качестве последнего выступает клерк местного

совета.

С целью проведения выборов в Палату общин страна разделена на 650

избирательных округов. Из 650 членов Палаты общин 523 избираются от Англии,

72 - от Шотландии, 38 - от Уэльса, 17 - от Северной Ирландии.

В Великобритании не существует какого-либо ограничения числа

кандидатов, которые могут быть выставлены в избирательном округе. Стадия

выдвижения (номинации) кандидатов чрезвычайно проста. Кандидат должен

представить чиновнику по выборам так называемый «документ о номинации».

Этот документ заполняется кандидатом и подписывается десятью гражданами.

Требуется также вручить чиновнику по выборам заявление о согласии на

номинацию и внести избирательный залог. В 1985 году сумма избирательного

залога была увеличена со 150 фунтов стерлингов до 500. В случае, если

кандидат соберет менее 5% голосов избирателей, внесенный им залог

пропадает.

Сейчас практически все кандидаты выдвигаются политическими партиями.

На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300-2500 кандидатов.

Обычно в округе на одно место бывает три-четыре кандидатуры.

В парламентских выборах участвует довольно высокий процент

избирателей – 70-80% от общего числа избирательного корпуса.

Выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства.

Этот метод основан на избрании одного кандидата от округа. Избранным

считается кандидат, собравший большее число голосов избирателей по

сравнению с каждым из других кандидатов по округу. При этом, избиратель

имеет право голосовать только за одного кандидата из внесенных в

избирательный бюллетень.

Не существует требования о получении кандидатом минимального процента

всех голосов избирателей.

В Великобритании не существует системы государственных выплат в

поддержку политических партий, как в некоторых других западных странах

(ФРГ, Швеция, Финляндия). С 1975 года применяется система государственных

выплат для поддержки оппозиционных партий в парламенте.

В законодательном порядке установлена процедура оспаривания выборов. В

течение 21 дня с момента голосования избиратель, зарегистрированный в

округе, либо кандидат, потерпевший там поражение, могут сделать заявление о

том, что выборы были проведены не должным образом. На практике

предусмотренная законом процедура оспаривания парламентских выборов не

применяется. Последний такой случай был в 1923 году.

По своему социальному составу большинство парламентариев - лица,

принадлежащие к так называемому «среднему классу». В основном это

представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных

заведений, учителя.

Среди депутатов-консерваторов довольно велик процент бизнесменов (37-

46% в парламентах созывов 1945-1974 годов). В 80-х годах их число

сократилось. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной

партии их число не превышает 1%, в лейбористской партии их 12-18%. По

своему возрастному составу большинство парламентариев находится в

возрастной группе 30-60-летних (не более 2% - лица 21-30 лет, около 14% -

свыше 60 лет).

Реальное функционирование всего парламентского механизма основано на

существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся

организация избирательного процесса. Она оказывает определяющее воздействие

на внутреннюю организацию и деятельность Парламента. Под ее влиянием

сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие

весь комплекс отношений между Парламентом и Правительством.

При двухпартийной системе обе партии попеременно сменяются у власти.

Две главные партии образуют официально признанные стороны в Палате общин -

«правительственное большинство» и «официальную оппозицию Ее величества».

Партия, победившая на выборах, располагает большинством (правительственное

большинство) и в силу этого формирует правительство. Поэтому, как правило,

правительство, располагает поддержкой большинства в Палате общин.

Результатом усиления роли Правительства стало вытеснение классической

модели парламентарного правления, названной «вестминстерской» (по месту

расположения Парламента), новой моделью - «моделью Уайтхолла» (по месту

расположения Правительства). Следовательно, лидер партии большинства

становится премьер-министром.

Партия, вторая по количеству мест, становится официальной оппозицией,

а ее лидер - Лидером оппозиции. Должность Лидера оппозиции получила

законодательное закрепление в 1937 году, когда ему было назначено

официальное жалованье. Для оппозиции характерно состояние готовности

принять власть от правительственного большинства. Лидер оппозиции формирует

из руководящих членов оппозиции «теневой кабинет» и назначает «теневых

министров (министров-теней)».

Даже само расположение депутатов в Палате общин отражает ее разделение

на правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Справа от

спикера расположены скамьи правительственного большинства; слева -

оппозиции. Члены палаты - министры сидят на передних скамьях, а

руководители оппозиции - напротив них. Соответственно их называют

«переднескамеечниками», и «заднескамеечниками».

В Великобритании существует система парламентарного (ответственного)

правления. Это значит, что правительство формируется из числа членов

парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под

парламентом понимается только Палата общин) и в случае вотума недоверия

должно уйти в отставку. Так как правительство несет коллективную

ответственность перед парламентом, вотум недоверия, вынесенный одному

министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом.

В случае вотума недоверия, за которым должна последовать отставка,

правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы.

Вотум недоверия, однако, в английской политической практике - явление,

чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба

они касались необычной для парламента ситуации, когда правительство не

имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это

случилось в 1924 году и 1979 году).

Оппозиция часто вносит в Палату общин предложение о вотуме недоверия,

но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство.

Что касается формирования правительства, то Палата общин не принимает

непосредственного участия в подборе кандидатур. Назначение и смещение

министров - право премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов

правительства из числа руководителей партии большинства. Членами

правительства должны быть депутаты Палаты общин или лорды. В основном это

члены Палаты общин и лишь несколько - члены Палаты лордов. Премьер-министр

не обязан представлять на одобрение Палаты общин список членов

сформированного им правительства. Он не обязан также представлять на

одобрение палаты решение о производимых им перестановках в правительстве.

Партийные фракции - базовые единицы в Палате общин. Они именуются

парламентскими партиями. Термин «партия» означает, что фракции в Палате

общин являются независимыми, автономными образованиями и не связаны в своей

деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне

парламента. Лидер партии является лидером парламентской фракции.

Почти в 90% случаев голосование проводится в соответствии с партийным

делением палаты. В редких, заранее оговариваемых руководством фракций

случаях в палате объявляется свободное голосование и депутаты голосуют по

собственному усмотрению, вне зависимости от партийной принадлежности (по

таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение

абортов и т.п.). Случается, что депутаты голосуют и против партийных

установок. В парламентской практике это довольно частое явление. Но в

принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партийную

фракцию.

В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого

писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы

зафиксированы основные принципы внутренней организации Палаты общин. Это не

значит, что Британский парламент не руководствуется в своей деятельности

никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно

большое значение в парламентском производстве. Просто правила процедуры

содержатся не в одном документе, а в различных источниках («Практика»

Парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы). В

настоящее время основной документ, регламентирующий парламентскую процедуру

- постоянные правила. Они принимаются, изменяются и отменяются палатой в

обычном порядке. Авторитетным сборником правил парламентской процедуры

является «Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях Парламента»

(сокращенно его называют «Эрскин Мэй»).

Язык парламентского производства — английский. Выступления на других

языках не допускаются.

Стенографический отчет о заседаниях Палаты общин публикуется с 1803

года в официальных сборниках «Парламентские дебаты. Официальный отчет.

(Ханзард[1])».

Парламентские сессии созываются ежегодно. Сессия начинается осенью

(обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый

год. В течение сессии до летних каникул Парламент прерывает заседания в

связи с Рождеством, Пасхой и Троицей. В августе сессия прерывается на

летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной

сессии, неодинаково: в среднем - 160-190 дней. Заседания палаты происходят

ежедневно, кроме субботы и воскресенья.

Заседания Палаты общин, как правило, являются открытыми. Однако спикер

вправе отдать распоряжение о выводе посторонних, и в этом случае заседание

идет при закрытых дверях.

Иногда заседание Палаты общин принимает форму так называемого

«заседания Комитета всей палаты». Палата выносит решение о преобразовании

себя в комитет для рассмотрения какого-либо конкретного билля. Обычно

Комитет всей палаты рассматривает либо самые важные законопроекты, либо те

из них, которые не имеют спорного характера и которые палата не считает

нужным направлять в постоянные комитеты. В конце заседания комитет

утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату.

Каждое заседание начинается с «часа вопросов», в течение которого

депутаты задают вопросы министрам.

Основная повестка дня состоит в обсуждении биллей и предложений. Билли

и предложения, вносимые министрами от имени правительства, относятся к

категории правительственных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными

депутатами от своего имени, называются делами частных членов (рядовой член

парламента именуется «частным членом» - Private Member). Наряду с этим

существуют дела оппозиции.

Соответственно время палаты подразделяется на правительственное, время

частных членов и оппозиции. Обычно 12 дней в сессию отводятся для

рассмотрения законопроектов частных членов и 8 — для обсуждения предложений

частных членов. 20 дней выделяются оппозиции (это дни, когда ей

предлагается право выбирать тему для дебатов). Остальное время палаты

принадлежит Правительству.

Проблема времени в палате является очень острой не только из-за

загруженности Парламента, но и потому, что все законопроекты и предложения,

которые Парламент не успел рассмотреть во время одной сессии, считаются

потерявшими силу. Это значит, что на новой сессии они подлежат рассмотрению

в таком порядке, как будто они были внесены впервые.

Порядок рассмотрения вопросов в палате строится в соответствии с

делением палаты на правительственное большинство и оппозицию. По

правительственным делам сначала выступает министр, затем

«переднескамеечник» оппозиции, а потом слово предоставляется другим

депутатам большинства и меньшинства. По делам оппозиции сначала выступает

представитель оппозиции, затем — правительства и потом слово получают

другие депутаты.

Депутат может выступать в прениях только один раз. Продолжительность

выступления не ограничена, но спикер может объявить, что время выступления

не должно превышать 10 мин.

Голосование в Палате общин открытое. Депутаты, голосующие за

предложение или законопроект, собираются по правую руку от спикера, против

— по левую. Они сообщают свое имя клерку, когда проходят мимо него.

Результаты голосования объявляются спикером.

Решения принимаются простым большинством голосов. В Британском

Парламенте отсутствует требование квалифицированного большинства. Если в

голосовании принимает участие меньше 40 депутатов, то рассматриваемый

вопрос переносится на следующее заседание.

В своих выступлениях депутаты должны следовать определенным правилам.

Читать речь не дозволено. Существует определенная форма обращения депутатов

друг к другу - не по имени, а в третьем лице: «Почтенный член Парламента от

такого-то округа». Процедура нарушения принятой формы обращения к депутату

(обращение по имени) называется Naming («назвать депутата по имени»).

В Палате общин не проводится регистрация депутатов. За депутатами не

закреплены определенные места. Когда спикер предоставляет депутатам слово,

они выступают прямо со своих мест. Вообще, в палате имеются места только

для 427 депутатов. Для остальных выделены места на галереях для прессы и

публики. Часто на заседаниях присутствует не более 20 депутатов. Но

отдельные дела привлекают особое внимание и тогда помещение палаты бывает

переполнено. В каком бы помещении ни находились депутаты, они получают

информацию обо всем, что происходит в палате, благодаря внутренней службе

телевизионного оповещения.

В Палате общин применяются особые приемы, предназначенные для

свертывания дебатов, — «закрытие», «кенгуру», «гильотина».

«Закрытие» основано на том, что на любой стадии обсуждения вопроса

может быть внесено предложение о прекращении дебатов. Если спикер

поддерживает предложение, то оно ставится на голосование и считается

принятым, если его поддерживают не менее 100 депутатов. Это правило

применяется также в парламентских комитетах (там требуется согласие 20

депутатов).

Прием «кенгуру» сводится к тому, что спикер определяет, какие поправки

из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие —

нет. Спикер останавливается на тех поправках, которые считает нужными,

перескакивая через другие (отсюда название приема).

Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты, как по времени,

так и по содержанию - «гильотина». Для обсуждения в палате проекта закона

выделяется точно установленное время. По истечении этого времени палата

обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено

оно или нет.

Должностные лица Палаты общин

Должностными лицами Палаты общин являются спикер, его заместитель,

именуемый также Председателем Комитета путей и средств (Chairman of Ways

and Means) и два Заместителя Председателя комитета путей и средств (Deputy

Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.

Спикер - основное должностное лицо Палаты общин («Мистер спикер» -

так обращаются к нему депутаты). Он председательствует в палате, следит за

соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее

отношениях с королевой, Палатой лордов, другими государственными органами.

Спикер имеет право толковать процедурные правила в случае

возникновения спора, касающегося процедуры. Заключения, которые он дает

палате по поводу применения процедурных правил, являются обязательными.

Ни одно заседание Палаты общин не может происходить при отсутствии

спикера. От его усмотрения зависит, приступит ли палата к заседанию. Спикер

может по своему усмотрению устроить перерыв в заседании Палаты общин на

любой назначенный им срок, если, по его мнению, в палате нарушается

порядок.

Спикер вправе прервать выступление депутата, если считает, что оно не

относится к делу или в нем содержатся повторения. В случае нарушения

порядка он вправе распорядиться о том, чтобы депутат покинул палату на весь

день. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимать

участие в заседаниях на более продолжительный срок.

Спикер не принимает участия в дебатах. Он голосует только в том

случае, если голоса депутатов разделились поровну.

Спикер не должен принадлежать к какой-либо партии. Политический

деятель, кандидатура которого предлагается на должность спикера, прерывает

членство в своей партии. Спикер должен быть вне политики и отстранен от

участия в партийных спорах. В случае нарушения им принципа

беспристрастности любой депутат вправе внести в палату предложение с

критикой спикера (хотя вообще критика спикера не допускается).

На имя спикера адресуются все письма, петиции и ходатайства,

направляемые палате.

В случае возникновения вакансии, кандидатура нового спикера

предлагается Правительством (после консультации с оппозицией).

После отставки спикер получает место в Палате лордов.

Председатель Комитета путей и средств - второе должностное лицо Палаты

общин. Он председательствует в палате, когда она преобразуется в Комитет

всей палаты.

Председатель Комитета путей и средств избирается Палатой общин в

начале созыва нового парламента. Его кандидатура выдвигается партией

большинства из числа ее членов. Предложение о назначении вносится Лидером

палаты.

Поскольку Палата общин не может заседать без спикера, то при его

отсутствии функции заместителя спикера исполняются Председателем Комитета

путей и средств. Когда председатель комитета занимает место спикера, он

является окончательным судьей в вопросах процедуры - его распоряжения не

могут быть обжалованы спикеру.

В случае отсутствия Председателя Комитета путей и средств его функции

выполняют Заместители Председателя Комитета путей и средств, включая

полномочия заместителя спикера. Они выдвигаются, как и Председатель

Комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и

избираются палатой в начале нового созыва парламента.

Лидер Палаты общин - лицо, выступающее в палате от имени

Правительства. Он назначается премьер-министром из числа наиболее близких к

нему политических деятелей, входящих в состав кабинета. Он отвечает за

исполнение своих полномочий исключительно перед премьер-министром.

Задача Лидера Палаты общин организовать работу палаты таким образом,

чтобы обеспечить проведение через нее заранее намеченной правительством

программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и

расписание работы Палаты общин, а также порядок рассмотрения ею

законопроектов. В конце каждой недели он сообщает палате о повестке дня на

следующую неделю.

Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых

чрезвычайно велика в организации всего хода парламентского производства.

Это парламентские организаторы партий, официально именуемые «кнутами».

Должность «кнута» не предусмотрена правилами парламентской процедуры. Она

появилась в ходе эволюции партийной организации в Палате общин.

Главная обязанность «кнутов» — налаживать сотрудничество фракций так,

чтобы работа палаты шла без эксцессов и неожиданностей, при взаимной

координации деятельности фракций. «Кнуты» правительства и оппозиции

находятся в тесном контакте друг с другом и образуют те обычные каналы,

через которые достигается компромиссное урегулирование спорных вопросов

между правительством и оппозицией.

«Кнутам» предоставлен целый ряд полномочий по отношению к депутатам.

«Кнуты» следят за соблюдением партийной дисциплины. Ни один депутат не

вправе покинуть заседание палаты, не посоветовавшись с «кнутом». Если какой-

либо депутат не может по каким-либо причинам присутствовать на заседании

палаты, он обязан уведомить об этом «кнута» своей партии. Последний, в свою

очередь, договаривается с «кнутом» другой партии так, чтобы не нарушалось

равновесие между партиями в Палате общин и число отсутствующих депутатов в

правительственной партии соответствовало числу отсутствующих депутатов

официальной оппозиции.

Способом согласования деятельности партийных сторонников служит

документ, который также именуется «кнутом». Этот документ посылается членам

соответствующей фракции еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих

в повестке дня заседания палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в

«кнуте» в зависимости от того значения, которое ему придает партийное

руководство, подчеркивается. Если вопрос повестки дня подчеркнут одной

чертой, то это означает, что он не носит спорного характера и по нему не

ожидается голосования; двумя чертами — возможна постановка на голосование;

тремя чертами — вопрос исключительно важен, по нему определенно будет

голосование и потому присутствие члена фракции обязательно.

В Палате общин имеются также постоянные должностные лица, не

являющиеся членами палаты: клерк палаты, два его помощника и пристав,

отвечающий за вопросы безопасности в помещениях палаты.

Клерк - старшее постоянное должностное лицо Палаты общин. Он является

экспертом по вопросам парламентской процедуры и его основная задача -

давать советы спикеру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по

поводу всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами. Клерк

занимает почетное место. Он сидит за столом палаты (Table of the House),

расположенным сразу же перед спикером. Во время заседания он облачен в

судейскую мантию и парик.

Организация комитетов в Палате общин

В Палате общин действуют постоянные, специальные, сессионные комитеты.

Образуются также объединенные комитеты обеих палат Парламента.

Члены комитетов назначаются не палатой в целом, а Комитетом по отбору

(Committee of Selection).

Комитет по отбору образуется Палатой общин в начале каждой сессии в

составе 11 человек. Фактически члены этого комитета назначаются по

соглашению между лидерами партий в Палате общин.

При формировании комитетов Комитет по отбору исходит из соотношения

двух партий в Палате общин так, чтобы они были представлены в комитете

пропорционально количеству мест в палате. Комитет по отбору руководствуется

также квалификацией кандидатов.

Постоянные комитеты создаются в начале работы парламента нового созыва

на срок его полномочий. Их основное назначение — постатейное рассмотрение

биллей. Не существует каких-либо ограничений числа комитетов. Обычно в

палате функционирует семь-восемь таких комитетов. Комитеты именуются

условно — А, В, С, D и не специализируются по каким-либо вопросам.

Единственные комитеты, которым присуща специализация, но не отраслевая, а

территориальная, — это Большой Шотландский комитет, Большой Уэльсский

комитет, Североирландский комитет. Имеется также комитет по рассмотрению

биллей частных членов.

Большое влияние на организацию и деятельность постоянных комитетов

оказывает спикер. Он решает вопрос, в какой постоянный комитет направить

законопроект. Председатели постоянных комитетов назначаются спикером по его

усмотрению.

Члены комитетов вправе предлагать поправки к любой обсуждаемой статье,

а также предлагать новые статьи к биллю.

В составе постоянного комитета от 15 до 50 депутатов. Во время

заседаний они располагаются, как и в Палате общин, — слева от председателя

сидят члены оппозиции, справа — члены правительства. «Кнуты» наблюдают за

работой комитетов и следят, чтобы во время заседаний имелся кворум

постоянного комитета – 12-15 человек, в зависимости от общего числа членов.

Министры, в обязанности которых включено проведение законопроекта

через постоянные комитеты, выступают в комитете от имени правительства.

Заседания постоянных комитетов открыты для публики. Содержание их

заседаний публикуется в стенографических отчетах.

Специальные комитеты (Select Committees) - второй основной вид

комитетов палаты. Их члены также выбираются Комитетом по отбору.

Специальные комитеты состоят из 10-15 членов палаты.

В отличие от постоянных, специальные комитеты функционируют на

постоянной основе. Некоторое число специальных комитетов учреждается из

года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили

наименование «сессионных» (сессионные комитеты).

Существует 14 специальных комитетов.

Основная задача специальных комитетов - расследование и проверка

деятельности основных министерств. Поэтому система специальных комитетов

привязана к структуре министерств. Это комитеты: по обороне; внутренним

делам; иностранным делам; финансам и гражданской службе; энергетике;

промышленности и торговле; транспорту; сельскому хозяйству; занятости;

окружающей среде; образованию; науке и искусству; социальным делам;

шотландским делам; валлийским делам. Кроме того, имеются специальные

комитеты по европейскому законодательству, по делам парламентского

уполномоченного и пр.

Система специальных комитетов была реорганизована в 1979 году.

Существовавшая до этого система специальных комитетов не давала депутатам

возможностей тщательно исследовать правительственную деятельность. Об

английских парламентариях говорили, что они с завистью смотрят на

американских конгрессменов, проводящих тщательное расследование

правительственной деятельности. Реорганизация системы специальных комитетов

в Англии проводилась с учетом американского опыта.

Комитет свободен в выборе конкретного предмета расследования. Он не

должен получать для этого какого-либо одобрения со стороны правительства.

Комитеты имеют право требовать представления необходимых для проведения

расследования документов, назначать экспертов, вызывать свидетелей.

Свидетель, отказавшийся явиться, виновен в неуважении к Палате общин

(формально палата наделена правом заключить такое лицо в тюрьму).

Правительство практически всегда присылает министра на заседание

специального комитета, но этот вопрос решается не комитетом, а премьер-

министром.

На заседаниях комитета могут присутствовать и посторонние лица, если

палата не примет иного решения. Заседания могут проходить и при закрытых

дверях. В этом случае на них не может присутствовать никто из посторонних

лиц, в том числе и депутаты, не являющиеся членами комитета.

После окончания работы комитет составляет доклад, который

представляется Палате общин.

Существование специальных комитетов по изучению деятельности

министерств несомненно усиливает влияние представительного органа на

правительство, дает ему средства для проведения в действие механизма

подотчетности министерств, возможность влиять на правительственные решения

еще до момента их принятия.

Объединенные комитеты (Joint Committees) являются разновидностью

специальных комитетов. Объединенные комитеты состоят из равного числа

членов каждой палаты. Вопросы, подлежащие обсуждению в объединенных

комитетах, не должны затрагивать спорных политических дел.

Правовой статус члена парламента

В Англии отсутствуют законодательные нормы, устанавливающие

обязанности депутата по отношению к избирателям и его ответственность перед

ними. Здесь провозглашается доктрина независимости депутата от избирателей.

Считается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы

избирателей. На выборах избиратели не дают депутатам наказа. На депутате не

лежит юридическая обязанность отчитываться перед избирателями. Нет и

института отзыва депутатов.

И все-таки депутат связан не только со своей партией, но и с

избирательным округом, проводя в нем довольно много времени. Регулярно, раз

в неделю или раз в две недели, как правило, в субботу или в воскресенье,

депутат посещает округ, встречается и беседует с избирателями, принимает

их, выслушивает их жалобы.

Член парламента получает жалованье. Помимо этого, он получает

дополнительные выплаты на содержание офиса, секретаря, помощника-

исследователя (как правило, это высококвалифицированные специалисты,

выпускники университетов). В 1985 году общее число секретарей и помощников-

исследователей составляло 1210 человек. Депутату возмещаются транспортные

расходы, связанные с поездками между Лондоном, местом жительства и

избирательным округом при исполнении парламентских обязанностей (сюда

включаются также поездки супруги и несовершеннолетних детей). До

определенной суммы депутату предоставлено право бесплатной телеграфной,

телефонной и почтовой связи в отношении тех округов, которые находятся за

пределами Большого Лондона. Ему оплачивается также проживание в гостинице.

Некоторые члены Парламента оставляют свою основную работу или

профессиональную деятельность, а многие сохраняют работу по

совместительству. Парламентарии поддерживают тесные отношения с группами

давления и лоббистскими организациями. Правила парламента не исключают

таких связей, но предусматривают необходимость сообщать палате о работе

депутата для этих организаций и об оплате за нее.

В 1975 году Палата общин установила обязательную регистрацию

«интересов» депутатов. В соответствии с этой системой депутат обязан

информировать палату о любом денежном интересе или иных материальных

выгодах, которые он имеет.

Парламентские привилегии составляют так называемое «общее право

Парламента». Парламентские привилегии включают свободу депутатов от ареста,

свободу слова в парламенте, а также право доступа к королеве, которое

принадлежит Палате общин в целом. Право устанавливать привилегии

принадлежит исключительно самим палатам.

Привилегия свободы слова получила законодательное закрепление в Билле

о правах 1689 года. Она защищает выступления депутата, произнесенные в ходе

парламентского делопроизводства. Против члена парламента не может быть

возбуждено судебного преследования за любое слово, произнесенное в

парламенте.

Привилегия свободы от ареста означает, что арест члена Палаты общин не

может быть произведен без разрешения самой палаты. Древняя привилегия

свободы от ареста охраняет депутата в течение парламентской сессии и 40

дней до ее начала и после ее окончания в связи с производством по

гражданскому делу. Однако член парламента не имеет привилегии от ареста в

связи с уголовным производством.

Законодательная деятельность Парламента

В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента

была установлена Биллем о правах 1689 года. Он отменил право короля

приостанавливать действие законов и делать из них изъятия, то есть, сделал

незаконным изменение законов монархом без согласия парламента.

Парламент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон.

Издание законов - самая значительная, если не самая главная функция

парламента. Около половины всего его времени уходит на законодательную

работу. Число ежегодно принимаемых законов довольно стабильно: 60-70 в год.

Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по

инициативе правительства.

Процедура рассмотрения законопроектов различается в зависимости от

того, к какой категории относится законопроект: к категории частных или

публичных биллей. Билли подразделяются на публичные и частные по кругу

регулируемых вопросов.

К частным биллям относятся те, которые затрагивают индивидуальные

интересы или имеют лишь местное значение (законы, регулирующие деятельность

компаний и корпораций; законы, действующие в пределах определенных

административно-территориальных единиц). Частные билли вносятся лицами,

заинтересованными в их принятии (это могут быть местные органы,

государственные учреждения, корпорации).

Предложение о частном билле может внести любой избиратель,

заручившийся поддержкой хотя бы одного (своего) депутата.

Ранее частный билль был самым многочисленным типом законопроекта.

Сейчас ситуация изменилась. Почти все время Палаты общин (90%) занято

рассмотрением законопроектов, вносимых правительством.

Публичный билль – законопроект, который вносит Правительство.

К публичным относятся те билли, которые затрагивают общие интересы. Их

действие, как правило, распространяется на территорию всей страны. Они

регулируют наиболее важные вопросы.

Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они

внесены, подразделяются на правительственные законопроекты, то есть,

внесенные депутатами-членами правительства, и законопроекты частных членов,

то есть, внесенные рядовыми членами парламента, не являющимися членами

правительства.

Порядок рассмотрения публичных биллей сохраняется на протяжении всей

истории парламента. Всякий публичный законопроект должен пройти в Палате

общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадия комитета, стадия

доклада и третье чтение.

В дополнение к этому, если текст законопроекта был изменен в Палате

лордов, то в Палате общин должны быть рассмотрены поправки Палаты лордов.

Внесению законопроекта в парламент (первое чтение) предшествует

длительная предпарламентская стадия его разработки. Все консультации носят

конфиденциальный характер. Проект закона не обнародуется. Члены Парламента

не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления.

Законодательная инициатива в Великобритании принадлежит только членам

парламента. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в

своем качестве члена правительства, а как член парламента.

Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это

чисто формальная стадия. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член

палаты, желающий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем

намерении. Когда спикер обращается к этому депутату, тот вручает клерку

палаты так называемый «фиктивный билль», то есть лист бумаги, в котором

указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего

законопроект, и тех депутатов, которые выступают в качестве поручителей по

законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое

название законопроекта, называет день для второго чтения.

Второе чтение - чрезвычайно существенная стадия. По существу, это

первое публичное обсуждение законопроекта. Только на этой стадии начинается

его обсуждение. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные

статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос, в

принципе, насколько целесообразен внесенный проект. Парламентские прения на

этой стадии не оказывают влияния на содержание статей законопроекта. Второе

чтение может быть окончено либо одобрением законопроекта и направлением его

в комитет для внесения поправок, либо отклонением законопроекта в целом.

В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, приступить ли к

нему. В этот момент любой член Палаты общин может возразить против

предложения спикера: внести поправку о том, чтобы отложить второе чтение,

или поправку с указанием оснований, по которым законопроекту вообще должно

быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование.

Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других

западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а

потом - на пленарном заседании (США, Франция, Италия), в Великобритании

законопроект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом

направляется в комитет.

Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором чтении, направляются в

постоянные комитеты (либо рассматриваются палатой, преобразованной в

Комитет всей палаты).

Правила процедуры в комитетах не столь жесткие, как в палате. Здесь,

например, не действует правило, запрещающее члену Палаты общин выступать

более одного раза.

При передаче законопроекта в комитет палата дает комитету специальные

инструкции, которыми определяются полномочия комитета в отношении данного

законопроекта.

В комитете законопроект рассматривается детально, слово за словом,

статья за статьей. Комитет имеет право отклонить (изменить/дополнить) любую

статью законопроекта. Однако, комитет не вправе вносить такие поправки,

которые искажают принцип законопроекта.

Комитетская стадия заканчивается составлением доклада по

законопроекту, который представляется Палате общин.

Стадия доклада. В стадии доклада палата обсуждает сделанные комитетом

поправки и решает, должны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми

в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправками, предложенными

членами палаты. Билль не рассматривается статья за статьей. Практически

обсуждение ограничивается предложением отдельных поправок и голосованием по

ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению.

Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после

окончания стадии доклада. Это формальный этап обсуждения, ибо палата

связана уже принятыми положениями законопроекта. После голосования

законопроект считается принятым Палатой общин. Если законопроект был внесен

первоначально в Палату общин, издается приказ, чтобы клерк «отнес билль к

лордам и просил их содействия». Законопроект передается в Палату лордов с

надписью «да будет передано господам».

После прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить

одобрение королевы и вслед за тем становится законом. Формально монарху

принадлежит право абсолютного вето (также как и право быть командующим

вооруженными силами страны, право заключать международные договоры и т.д.),

но он этими правами не пользуется. Последний случай применения права вето

монархом имел место в 1707 году. Наиболее полно сложившуюся обстановку

отражает фраза - «Спящий лев». Королевское согласие на билль - формальная

стадия законодательного процесса.

Финансовое законодательство — исключительная прерогатива Палаты общин.

Финансовые билли могут быть внесены только в Палату общин.

За Палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль

над финансами. Правительство не имеет права расходовать государственные

средства и вводить налоги без согласия парламента. Однако, право определять

финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах

средств, вотированных парламентом, принадлежит правительству. Ему же

принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в Палату общин

законодательного предложения о расходовании денежных средств и

налогообложении принадлежит исключительно правительству.

Делегированное законодательство. Парламент — верховное законодательное

учреждение, и ни один орган не может законодательствовать без его

уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в

том числе, и законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль за их

осуществлением. Издаваемые правительством на основании законов

постановления называются поэтому актами делегированного законодательства.

Комитет по делегированному законодательству представляет палатам доклады о

тех актах, которые считаются заслуживающими внимания.

Контроль над правительством — вторая главная функция Палаты общин.

Формы парламентского контроля – это вопросы депутатов министрам,

предложения, специальные комитеты. Особое место в механизме парламентского

контроля занимает финансовый контроль.

Вопросы — наиболее часто практикуемая форма парламентского контроля.

Существуют устные и письменные вопросы. Для ответов министров на устные

вопросы депутатов отводятся строго определенные часы и дни: ответами на

вопросы открывается заседание; они заслушиваются ежедневно (кроме пятницы).

На ответы отводится 1 час (он может быть продлен на 15 минут). Два раза в

неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 минут отвечает премьер-

министр, в остальные дни - другие министры. Ответы на письменные вопросы

публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах («Ханзарде»).

Порядок представления вопросов также строго регламентирован. Депутат,

желающий задать вопрос, должен дать палате предварительное письменное

уведомление. Если депутат желает получить письменный ответ, уведомление

предоставляется за семь дней; устный - за два дня. Депутат не вправе

требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков. Без

предварительного уведомления вопросы не допускаются.

Число вопросов, которые депутат может задать министру в течение одного

заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать

дополнительный вопрос, имеющий отношение к основному. Ни один вопрос не

может быть задан министру после истечения «часа вопросов», за исключением

случаев, когда спикер признает, что вопрос имеет «неотложный характер

общественного значения».

Министр может отказаться отвечать на вопрос. В этом случае вопрос

может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.

Предложения (motions) — своеобразная форма парламентского контроля. По

существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по

определенному вопросу. Обычно предложения вносятся оппозицией (с этой целью

выделено 20 дней в сессию). Например, это может быть предложение о

недоверии правительству, либо предложение, в котором выражается сожаление

по поводу правительственной политики и предлагается принять иной курс

действий.

Возможность проведения дебатов по политике правительства возникает

также при обсуждении тронной речи королевы. По существу, это подготовленный

правительством доклад, в котором оно представляет на рассмотрение палаты

программу своей деятельности на текущий год. За представлением доклада

следуют шестидневные дебаты. Любой депутат имеет право предложить поправку

к тронной речи, в которой выражается пожелание Палаты общин к

правительству. Обычно поправки к тронной речи вносятся депутатами

оппозиции.

Парламентский уполномоченный по делам администрации (Parliamentary

Commissioner for Administration) – омбудсмен - часть парламентского

механизма контроля над министерствами. Должность была введена законом о

парламентском уполномоченном в 1967 году. Омбудсмен - должностное лицо,

обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия

министерств и проведение соответствующих расследований.

В отличие от скандинавских стран, где омбудсмен избирается

парламентом, в Англии он назначается правительством. Парламентский

уполномоченный не может быть членом парламента (обычно на эту должность

назначаются гражданские служащие или юристы), вследствие чего жалоба должна

быть передана депутату, и уже последний решает, направить ли ее

парламентскому уполномоченному. Результатом расследований омбудсмена

является доклад, который он посылает соответствующему депутату.

Палата лордов

Палата лордов формируется на невыборной основе. Членство в ней

связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом

палаты лордов. Среди членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графов,

виконтов, баронов, имена которых вписаны в так называемую «золотую книгу»

английского дворянства. Это пэры парламента. Они подразделяются на духовных

и светских, потомственных и пожизненных.

К числу духовных лордов относятся 26 архиепископов и епископов, право

которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей

должности.

Все остальные члены палаты относятся к категории светских. Основную

группу составляют те светские пэры, право которых быть членами палаты

переходит по наследству. В палате — 789 потомственных пэров и пэресс.

В палате имеется 359 пожизненных пэров и пэресс. Большинство из них —

это политические и партийные деятели, либо высшие военнослужащие и

чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных государственных

или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные деятели, известные

актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и

политической деятельности.

Одиннадцать членов палаты — лорды-юристы. Они назначаются из числа

лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности, для оказания

помощи палате при решении судебных дел.

В Палате лордов, как и в Палате общин, также существует деление на

партийные группы, но его влияние не столь значительно, как в Палате общин.

Председатель Палаты лордов - лорд-канцлер. Его статус и роль в палате

значительно отличаются от того положения, какое занимает спикер в Палате

общин. Лорд-канцлер - член кабинета и назначается лично премьер-министром.

Он является также главой судебной системы страны. В Палате лордов он

принимает участие в дебатах и голосовании.

Лорд-председатель комитетов (его заместитель) председательствуют

вместо лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание Комитета всей

палаты. Они назначаются палатой ежегодно в начале сессии.

Постоянным должностным лицом Палаты лордов является клерк, полномочия

которого аналогичны полномочиям клерка Палаты общин.

Каждая партия в Палате лордов имеет своего лидера. В их обязанности

входит планирование дебатов в палате. В Палате лордов также имеются главные

«кнуты» и их помощники, выполняющие те же функции, что и «кнуты» в Палате

общин. Но в Палате лордов не существует никаких соглашений между «кнутами»,

касающихся отсутствия на заседаниях равного числа членов палаты от правящей

и оппозиционной партий.

Во время заседаний члены палаты (за исключением духовных лордов)

располагаются не по старшинству титулов, как было прежде, а соответственно

на скамьях правительства и оппозиции.

Заседания проводятся с понедельника до четверга и в конце сессии — по

пятницам (всего — около 160 дней в сессию). Заседания начинаются с краткого

«часа вопросов» (эта процедура занимает около 20 мин), но вопросы

разрешается задавать только после обсуждения основной повестки дня. Более

половины всего времени палаты занято рассмотрением правительственных

биллей.

Палата лордов имеет собственные постоянные правила. Однако регламент в

ней не столь строг и жесток, как в Палате общин. Ответственность за

поддержание порядка в палате лежит на всех ее членах. В Палате лордов не

существует каких-либо правил для сворачивания дебатов по законопроектам. Не

имеется здесь также правил, обусловливающих преимущество правительственных

дел над другими делами.

Регулярно на заседаниях палаты присутствует и принимает участие в

голосовании около трети ее состава. Часть членов палаты вообще никогда не

принимает участия в ее заседаниях.

Законодательная деятельность Палаты лордов. Члены Палаты лордов

обладают правом законодательной инициативы, и законопроекты могут вноситься

в Палату лордов. В качестве части верховного законодательного органа Палата

лордов рассматривает и принимает с поправками или без поправок

законопроекты, принятые Палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она

может отклонять законопроекты сроком на один год, то есть имеет право

отлагательного вето.

Порядок прохождения законопроекта в Палате лордов в основном тот же,

что и в Палате общин. Рядом особенностей отличается рассмотрение в Палате

лордов финансовых законопроектов, в частности бюджета. Он становится

предметом правительственного заявления в палате лордов, затем сразу же

обсуждается во втором чтении. Непосредственно после этого происходит

голосование законопроекта о бюджете в третьем чтении.

Вместе с поправками, сделанными лордами, финансовый законопроект

передается в Палату общин. Последняя рассматривает эти поправки и, в случае

несогласия с ними, вместе с обоснованием, объясняющим причины несогласия, и

вновь сделанными поправками законопроект передается на новое рассмотрение

Палаты лордов. Этот процесс обычно разрешается путем компромисса.

Финансовый законопроект, принятый Палатой общин и переданный за месяц

до окончания сессии на рассмотрение в Палату лордов, становится законом без

ее одобрения, если он не принят ею в течение одного месяца.

Контроль Палаты лордов над правительством. Правительство не несет

политической ответственности перед Палатой лордов, и последняя не может

заставить его уйти в отставку. Но она осуществляет контроль над

правительством в тех же формах, что и Палата общин, но в условиях менее

жесткой регламентации. Процедура Палаты лордов не ограничивает

продолжительности времени, отводимого для вопросов пэров министрам.

Другая функция Палаты лордов - она выступает в качестве высшей

судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию Высшего апелляционного

суда, а по некоторым делам — суда первой инстанции. Палата лордов

рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на территории

всей страны и на решения судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии — по

уголовным делам. Решение, которое она выносит по апелляции, является

окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год.

Рассмотрение апелляций проводится в Комитете по апелляциям. В решении дел

могут принимать участие только лорд-канцлер, 11 ординарных лордов по

апелляциям и 10 пожизненных пэров, которые в течение определенного времени

занимали высокие судейские должности.

Список литературы

1. Галанза П.Н. История государства и права зарубежных стран. – М.: 1980

2. Зайцев И. Средневековые сословно-представительные учреждения (Англия и

Франция). - История (газета) № 24, 1998

3. Матвеев В.А. Британская монархия: искусство выживания. - Новая новейшая

история (журнал) №6, 1993

4. Остапенко Г.С. Британская монархия от Эдуарда VIII до Елизаветы II.

-Новая и новейшая история (журнал) № 6, 1999

Периодизация истории буржуазного государства и права.

1-ый период - связан с буржуазной революцией. Закладываются основы

конституционной монархии.

2-ой период - 1660(89)-ый – оформление конституционной монархии в Англии

завершается. 1701-ый год – «Акт о престолонаследии».

3-ий период - с 1701-го до 1-ой мировой войны 1914-го года. Утверждение

парламентской монархии.

4-ый период - с 1914-го до наших дней, изменение взаимоотношений между

палатами и между парламентом и правительством.

До АБР в стране была абсолютная монархия.

Английская буржуазая революция решила главные вопросы той формы организации

верховной власти, в которой нуждалась крупная буржуазия, финансовая

аристократия. В результате установления новой формы организации верховной

власти упраздняется монарх и Палата лордов, утверждается республика; приход

во власть средних слоев буржуазии. Наряду с этим, окончательно был

закреплен второй принцип: “Господство права” (первый: “Верховенство

парламента”).

В другое место! Королевская власть могла реально влиять на состав

будущей Палаты общин: по протекции короны парламентариями часто становились

чиновники различных ведомств.

-----------------------

[1] Ханзард - имя первого издателя.

Страницы: 1, 2