Все это затрудняет анализ экономического значения и «весомости» экологических налогов, их роли в общих налоговых поступлениях различных стран. Тем не менее выборочные исследования проводятся. Наиболее представительные данные подобного рода имеются по группе развитых европейских стран. Так, в середине 90-х годов в Дании удельный вес экологических (и сходных с ними по природоохранным целям) налогов в общих налоговых поступлениях составлял 7,3, а в валовом внутреннем продукте - 3,65%. По Финляндии аналогичные данные (при некоторой специфике структуры налоговых поступлений) составляли, соответственно, 5,4 и 2,47%, в Нидерландах - 6,12 и 2,94%. Наиболее высокие показатели были выявлены по Норвегии (10,75 и 4,92% соответственно) и Швеции (6,34 и 3,17%)[6].

Налоговая система отражает государственные приоритеты. Есть налоги, которые легко собирать: на добавленную стоимость, на прибыль и имущество предприятий, подоходный налог. Рост этих налогов свидетельствует о слабости государства и его социальной политики.

Наоборот, уменьшение налогов на труд и капитал, сдвиг центра тяжести налогообложения в сторону природной ренты и экологических налогов - признаки здорового общества. Такое общество на практике реализует принцип устойчивого развития: заботу о будущих поколениях.

В странах Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), куда входит большинство европейских стран, сдвиг налогового бремени в сторону экологических налогов - «Зеленая налоговая реформа» - начался в 1995-1996 годах.

С точки зрения концептуального подхода к экологическим налогам обычно выделяются две группы стран (из числа стран-членов ОЭСР). Первую группу образуют те страны, в которых экологическим налогам придается значительный вес в реализуемых ими налоговых реформах. Общей направленностью таковых является изменение структуры и акцентов в налоговой системе путем сокращения удельного веса налогов на доходы и относительного увеличения доли налогов на процессы производства/потребления, в том числе те, которые характеризуются негативным воздействием на окружающую среду. Особый акцент в этих реформах делается на энергетических и подобных налогах, которые рассматриваются как средство реструктуризации (в том числе природоохранной) производства/потребления. Подобные реформы с середины 90-х годов, в частности, реализуются в Дании, Норвегии, Швеции, а с конца 90-х годов идеи подобной реформы прорабатываются и в Германии.

Во вторую группу входят страны, в которых экологические налоги, хотя и применяются, но в меньших масштабах и вне контекста реформирования налоговой системы, это - Австрия, Бельгия, Франция. Кроме того, во всех странах в последнее время подчеркивается необходимость усиления стимулирующих функций экологических налогов, которые должны способствовать достижению реальных природоохранных эффектов, корректируя поведение рыночных субъектов в благоприятную для охраны среды сторону.

Существуют две основные разновидности экологических налогов: продуктовые и энергетические (ресурсные). Продуктовые экологические налоги являются косвенными и устанавливаются на товары, производство (потребление) которых сопровождается возникновением негативных экологических экстерналий. Продуктовые налоги повышают рыночную цену соответствующих товаров, что приводит к ограничению и рационализации их потребления. Они могут применяться на тару одноразового использования, различные контейнеры для питья (в том случае, когда на них не распространяется залоговая система), алюминиевую фольгу, пестициды, "некоторые моющие средства, соль для посыпки дорог и т.п. Объектом налогообложения может быть и продукция, изготовленная из дефицитного сырья, например, тропической древесины.

Энергетические и транспортные налоги включают налоги на различные виды топлива, в том числе на бензин, в зависимости от содержания в нем свинца, а также налоги на содержание в топливе углерода. Аналогичную направленность имеют и специальные регистрационные налоги на транспортные средства, уровень которых зависит от расхода в соответствии со стандартами топлива. В Швеции, имеющей богатый опыт учета экологических факторов, специальные налоги взимаются с предприятий в зависимости от выбросов оксидов азота, относящихся к числу парниковых газов.

Экологические налоги, в отличие от эмиссионных платежей, всегда поступают в бюджеты. Получаемые при этом средства могут направляться на стимулирование охраны природы потребителями, разработку и внедрение безотходных технологий, утилизацию отходов, расчистку старых свалок и т.п. Так, в Дании за счет этих средств действует специальная схема по сбору устаревших и вышедших из употребления автомобилей. В рамках этой схемы владельцам транспортных средств, потребление которых связано с существенной нагрузкой на окружающую природную среду (таковыми считаются автомобили, срок службы которых превышает 10 лет), выплачивается за их «сбор» специальная премия. При этом при введении новых экологических налогов осуществляется контроль за постоянством общего налогового бремени, вследствие чего это введение осуществляется комплексно и одновременно могут быть снижены какие-то другие налоги.

Что касается России, то российским законодательством «экологический налог» отнесен к федеральным налогам, но его определения в Налоговом кодексе не приводится. В ряде проектов поправок ко второй части кодекса экологический налог вводится вместо существующих платежей за загрязнения. В качестве налоговой базы предлагается использовать массы выбросов, сбросов и размещенных отходов с учетом опасности загрязняющих веществ для окружающей среды. Собираемый налог предлагается направлять в доходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации. Т.е. доходы бюджетов ставятся в прямую зависимость от того, насколько «грязными» являются расположенные в субъекте Федерации производства. Это - главное негативное следствие принятой в законопроекте посылки обложения налогом не вида хозяйственной деятельности, опасного для окружающей среды, а его побочных результатов.

Опыт стран ЕС и ОЭСР показывает, что под экологическими налогами, составляющими значительную часть доходной базы бюджетов этих стран, понимают именно налоги на опасные для окружающей среды виды хозяйственной деятельности: производство энергетического и моторного топлива, электроэнергии, автомобилей и т.д. Иными словами, все, что может вызвать неблагоприятные изменения в окружающей среде, может быть предметом экологического налогообложения. Взяв это определение за основу, Директорат по налогам и таможенным сборам Европейской Комиссии разделил экологические налоги на семь групп.

Первая группа - энергетические налоги (на моторное топливо; на энергетическое топливо; на электроэнергию). Вторая - транспортные налоги (налоги на пройденные километры; ежегодный налог с владельца; акцизы при покупке нового или подержанного автомобиля). В-третьих, это платежи за загрязнения (эмиссии загрязняющих веществ в атмосферу и выбросы в водные бассейны). Далее идут платежи за размещение отходов. Они включают платежи за размещение отходов на свалках и их переработку и налоги на ряд специальных продуктов (упаковка, батарейки, шины, смазочные масла и т.п.). В особую группу выделены налоги на выбросы веществ, приводящих к глобальным изменениям (вещества, разрушающие озоновый слой, и парниковые газы). Также отдельно взимается налог на шумовое воздействие. Наконец, в седьмой группе - платежи за пользование природными ресурсами.

Российское налоговое законодательство предусматривает четыре основных вида платежей, связанных с автомобильным транспортом. Это акциз на приобретение нового автомобиля или мотоцикла (только с мощностью свыше 150 лошадиных сил), ежегодный транспортный налог, акцизы на бензин и дизельное топливо и плата за загрязнения. Ставка акциза на приобретение нового автомобиля с мощностью свыше 150 л.с. составляет 142 рубля за 1 лошадиную силу. Т.е. покупатель джипа с мощностью двигателя 200 лошадиных сил заплатит налог 28 400 рублей. Однако в сравнении с розничной ценой машины такого класса (1 400 000 рублей) величина акциза составляет всего 2 процента. Этот налог полностью зачисляется в доход российского бюджета.

Ежегодный транспортный налог уплачивается в бюджет субъекта федерации. Его ставки устанавливаются законом субъекта, но не могут превышать ставки, установленные НК, более чем в 5 раз. Максимально возможная ставка для джипа составляет 50 рублей за 1 лошадиную силу, или всего 0,7 % розничной стоимости новой машины.

Топливный акциз на высокооктановый бензин для джипа составляет 3 360 рублей за тонну, или, иными словами, в розничной цене бензина акциз составляет 15-18 процентов. Для дизельного топлива акциз составляет 1 000 рублей за тонну, в процентном отношении к розничной цене это также около 15-18 процентов. Этот налог зачисляется в российский бюджет и в бюджет субъекта федерации в соотношении 40 % на 60 %.

Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух на настоящее время составляют 1,3 рубля за 1 тонну сожженного бензина и 2,5 рубля за тонну дизельного топлива. В том случае, если рассматриваемый в примере джип принадлежит не частному лицу, а организации, то ей за год при пробеге 30 000 км придется заплатить около 10 рублей. (Что касается частных автомобилей, то их владельцы за выбросы в атмосферный воздух не платят ни копейки. Это кажется невероятным, если учесть, что в крупных российских городах доля автомобильных выбросов в загрязнении атмосферы составляет 80-90 % и частных среди машин - большинство).

На рассмотренном примере видно, что российские экологические налоги применительно к автотранспорту необременительны. На 2004 год запланированная сумма всех налоговых доходов составляла 2 071 млрд. рублей. Из них акцизы на бензин и дизельное топливо составляли соответственно 30,96 и 10,09 млрд. рублей, а акциз на автомобили и мотоциклы составляет 0,356 млрд. рублей. Таким образом, общая сумма «экологических» транспортных налогов составляла всего 2 % от общей суммы налоговых поступлений, или 0,26 % от ВВП. Здесь не учтена плата за негативное воздействие автомобилей на окружающую среду, но ее учет изменит эти соотношения лишь в третьем знаке.

Общая сумма платежей за все виды негативного воздействия на окружающую среду, запланированная в бюджете, составляет 2,14 млрд. рублей - или одну десятую процента от общей суммы налоговых поступлений, или 0,014 % от ВВП. Транспортный налог и 40 % акцизов на топливо идут в бюджеты субъектов Федерации, но их доля в общем объеме налоговых поступлений также невелика. В бюджете Санкт-Петербурга на 2004 год она составляла 4 процента, а общая плата за загрязнения - 0,3 процента. Эти налоги имеют целевое предназначение: транспортный налог и акцизы составляют около половины доходов бюджетного Дорожного фонда, а платежи за загрязнения являются определяющими для бюджета Экологического фонда.

В странах ЕС и ОЭСР, несмотря на общий рынок, налоги, связанные с легковыми автомобилями, в разных странах очень различаются. Они связаны с мощностью, объемом двигателя, весом, ценой автомобиля, потреблением топлива и выбросами CО2. Налоги можно разделить на 4 группы: налог, уплачиваемый при приобретении автомобиля или при начале его эксплуатации (регистрационный сбор); ежегодный транспортный налог; налоги на топливо; другие налоги и платежи (страховка, платные дороги, парковка и т.д.). Регистрационный сбор уплачивается в 10 странах ЕС. В Германии и Великобритании, например, его нет. Это сбор обычно привязан к стоимости автомобиля, мощности двигателя, удельному расходу топлива, нормативам выхлопа или комбинации этих факторов. Наиболее проста схема начисления сбора в Дании - пропорционально цене. В Австрии сбор зависит от удельного расхода топлива. Этот налог может иметь регулирующее значение для охраны окружающей среды. Так, есть предложения по его значительному уменьшению для автомобилей с низким содержанием вредных веществ в выхлопе. В ряде стран налог тем выше, чем выше удельный расход топлива. Это стимулирует покупателя к приобретению экономичных и дружественных окружающей среде машин. Самые высокие регистрационные налоги в Дании и Финляндии. В Дании, например, этот налог составляет 180 % от суммы цены дилера и НДС. Датчане по этому поводу грустно шутят: «Ты должен заплатить за 3 машины, чтобы получить одну!». Ежегодный транспортный налог также может иметь регулирующее значение. В Германии он зависит от объема двигателя и существенно повышается для автомобилей, не удовлетворяющих стандартам выхлопа, установленным в ЕС.

Величина акциза на бензин в 2-4 раза превышает его себестоимость. Примерно такие же соотношения существуют и для дизельного топлива, но в некоторых странах ЕС его розничная цена существенно ниже цены на бензин. Выравнивание цен в настоящее время является одной из главных забот ЕС, особенно в преддверии вступления новых членов. Выравнивание цен необходимо, в частности, и затем, чтобы владельцы и водители тяжелых грузовиков строили свои маршруты передвижения исходя из критерия кратчайшего расстояния, а не минимальной стоимости пробега. В 2000 году розничная цена литра неэтилированного бензина в Великобритании составляла 85 пенсов (около 40 рублей). Из них стоимость сырой нефти и затраты на переработку составляли 20 %, НДС - 15 %, торговая наценка - 5 %, а величина акциза 60%.

Ежегодные налоговые поступления по всем перечисленным выше налогам были весьма значительны и составляли для стран ЕС в 1999 году от 4,5 % (Италия) до 10,2 % (Ирландия) от общих сумм собираемых налогов. Собираемые налоги поступают в бюджет стран ЕС. Как правило, эти налоги нейтральны для бюджета - на соответствующие суммы понижаются отчисления в социальные фонды и подоходный налог. Часть транспортных налогов имеет в ряде стран целевое предназначение. В Японии 100 % налога на топливо тратится на финансирование работ по повышению безопасности снабжения моторным топливом и на разработку его альтернативных видов.

Опыт стран ЕС и ОЭСР показывает, что сдвиг центра тяжести налогообложения в сторону налогов на опасные для окружающей среды виды деятельности приводит к увеличению активности на рынке труда. Кроме того, важны регулирующие возможности налогов, побуждающие потребителя использовать более «чистые» и экономичные модели автомобилей. Целевое назначение налогов позволяет направлять значительные средства на охрану окружающей среды и совершенствование транспортной инфраструктуры.

Глава II. Экологическое законодательство

2.1. Экологические программы ЕС

Вот уже 30 лет Европейское Сообщество (ЕС) осуществляет собственную политику в области окружающей среды. За этот период организацией были проведены значительные по масштабу мероприятия природоохранного характера, создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды. Сегодня ЕС является одним из лидеров в природоохранном сотрудничестве на европейском континенте, при том, что экологическая политика и деятельность Сообщества неразрывно связаны с глобальными мероприятиями, в частности проводимыми под эгидой ООН, в сфере защиты окружающей среды.

Сегодня защита окружающей среды является одним из приоритетов Сообщества наряду с другими направлениями интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в области экологии на основе Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г., издает в этой сфере значительное количество нормативных актов, обладает полномочиями по сотрудничеству в этой области на международной арене. Функционирование каждого из институтов (главных органов) Сообщества затрагивает проблемы экологии.

Опираясь на положения учредительного договора, практическая деятельность ЕС в области экологии строится на основе специальной среднесрочной программы действий в отношении окружающей среды. Программа действий Сообщества в области окружающей среды – политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия организации на ближайшую перспективу. Экологическая программа действий устанавливает конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые Сообществу под силу исходя из современной ситуации.

За все время проведения Сообществом экологической политики было принято шесть таких программ. Первая из них появилась в 1973 г., она и по сей день является классическим документом в сфере окружающей среды периода обращения европейских государств к проблемам экологии после Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде 1972 г.

Последующие экологические программы действий принимались, соответственно в 1977 г. (Вторая программа), в 1983 г. (Третья программа) и в 1987 г. (Четвертая программа).

Фундаментальной по содержанию явилась Пятая программа действий Сообщества в области окружающей среды, принятая в 1993 г. и получившая название «В направлении устойчивости». Пятая программа действия по окружающей среде взяла на вооружение ЕС концепцию устойчивого развития, ставшую официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса после проведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро (РИО–92).

Современная Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды была утверждена Решением Европейского парламента и Совета № 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г. Новая программа экологических действий появилась непосредственно перед Всемирной встречей на высшем уровне по устойчивому развитию (РИО+10), прошедшей под эгидой ООН в Йоханнесбурге с 26 августа по 4 сентября 2002 г.

Окончательный текст Шестой программы после внесения многочисленных поправок и переработки текста в Согласительном комитете был утвержден только 22 июля 2002г., а опубликован в «Официальном журнале Европейских сообществ» 10 сентября 2002 г. В целом, принятие новой экологической программы ЕС заняло около полутора лет.

Окончательный текст Шестой программы действий Сообщества в области окружающей среды отличается от первоначально предложенного Комиссией, т.к. в окончательном варианте исчезло название программы «Окружающая среда 2010 – наше будущее, наш выбор».

Как и планировалось Шестая программа учреждена сроком на 10 лет, что отличает ее от предыдущих программ, которые охватывали меньший период времени. Первоначально планировалось ввести новую программу до 2010 г., однако из-за задержки в принятии, в окончательном тексте было определено, что программа действует в течение 10 лет начиная с 22 июля 2002 г., т.е. до 21 июля 2012 г.

Новая программа экологических действий, в целом, направлена на обеспечение трех условий проведения экологических мероприятий Сообщества:

1. Интеграция потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и имплементация принципа экологической обусловленности деятельности Сообщества, изложенного в ст. 6 Договора об учреждении ЕС;

2. Продолжение мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития;

3. Проведение экологических мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение Европейского Союза, т.е. вступления в него новых государств.

Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах действий Сообщества на ближайшие годы, к ним относятся:

§ изменение климата;

§ природа и биологическое разнообразие;

§ окружающая среда, здоровье и качество жизни;

§ природные ресурсы и отходы.

Шестая программа определяет как общие цели, задачи, принципы и стратегические подходы экологической деятельности ЕС на ближайшие 10 лет, так и конкретные цели, задачи и ключевые мероприятия в упомянутых выше сферах. Программа также определяет основные задачи организации в сфере международного сотрудничества по проблемам экологии и устанавливает критерии формулирования экологической политики на основе обработки соответствующей информации и получения новых данных.

Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды является центральным документом в области экологии на европейском континенте на ближайшее десятилетие. Учитывая масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с Программой будут координироваться мероприятия в сфере охраны окружающей среды не только государств-членов ЕС, но и государств-кандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций. Данный документ имеет большое значение как для России, так и для участника европейских процессов в природоохранной сфере[7].

2.2. Экологическое законодательство стран ЕС и РФ

Формально экологическое законодательство России охватывает все вопросы охраны окружающей среды, что на практике не обеспечивает предупреждение экологических последствий хозяйственной деятельности и охрану здоровья людей. Оно характеризуется чрезвычайной сложностью бюрократических процедур, создавая неоправданные препятствия для производителей. Его исполнение требует больших затрат, а финансовые и людские ресурсы государственных органов, отвечающих за выдачу разрешений и контроль, ограничены.

К таким выводам пришли российские и международные эксперты, работавшие по проекту ТАСИС "Гармонизация нормативных баз в области охраны окружающей среды, Россия". По результатам исследования выработаны рекомендации о совершенствовании российского экологического законодательства.

В периоды истории государств, когда экономический рост становится главной задачей, охрана окружающей среды отходит на второй план. В результате состояние окружающей среды ухудшается, страдает и здоровье людей. Так было в ЕЭС после его образования в 1957 г. и особенно в его наиболее промышленно развитых государствах-членах, таких как Германия и Нидерланды. Именно эти государства с 1960-х годов первыми стали принимать национальные меры по охране окружающей среды, ориентированные на решение отдельных проблем - загрязнение воздуха, опасные химические вещества. Ужесточение экологических ограничений удорожало производство. Нарушался и принцип свободного перемещения товаров: продукцию, произведенную в одной стране, нельзя было экспортировать в другую из-за различия экологических требований. Эти факторы наряду с ростом общественного экологического сознания привели к тому, что с 1970 г. ЕЭС стало проводить общерегиональную экологическую политику.

На первых порах она была нацелена на решение отдельных проблем. Так, после аварии на химическом предприятии в итальянском городе Севезо в 1976 г., при которой в окружающую среду попал диоксин, на уровне ЕЭС были приняты законодательные акты, касающиеся предупреждения аварий и транспортировки отходов. Нередко для решения одних и тех же проблем принимались разные документы, по-разному трактовавшие эти проблемы и вводившие подчас несогласованные ограничения.

Позже выяснилось, что принятие отдельных экологических законов как ответная мера на отдельные экологические проблемы неэффективно, ибо их реализация связана с созданием громоздкой и дорогостоящей административной системы. Главной задачей стало повышение эффективности экологического законодательства в целом.

Технически это достигалось координацией положений отдельных нормативных актов и, что еще важнее, - правовых требований в рамках единых правовых механизмов. В Нидерландах в 1979 г. унифицировали процедуру выдачи экологических разрешений. В 1993 г. там приняли комплексный закон об управлении окружающей средой, содержащий взаимосвязанные материальные и процессуальные нормы. В нем был закреплен механизм экологического разрешения, в соответствии с которым для конкретного предприятия устанавливались конкретные ограничения воздействия на отдельные природные среды и окружающую среду в целом, определялись условия размещения отходов, нормы потребления энергии и природных ресурсов.

В 1996 г. такой подход ввели на уровне ЕС, приняв Директиву о комплексном контроле и предупреждении загрязнения, согласно которой ограничения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, а также образование отходов координировались, исходя из охраны экосистемы в целом, и непосредственно включались в разрешение. Одновременно стимулировались экономия ресурсов, сокращение загрязнений и отходов за счет наилучшей (с точки зрения охраны окружающей среды в целом) организации производства, названной наилучшей доступной технологией. В наиболее загрязняющих окружающую среду отраслях промышленности производство могло вестись только на основе такой технологии, а конкретные модели для каждой отрасли были собраны в "Справочнике по наилучшей доступной технологии", предназначенном для предпринимателей и государственных органов, ответственных за решения по организации производства и выдачу разрешений.

Реформы в России, изменение структуры и наметившийся рост экономики, расширение связей с другими странами заметно влияют на темпы развития и содержание экологического законодательства РФ. С начала 1990-х годов принято более 30 федеральных законов, связанных с использованием природных объектов и охраной окружающей среды от воздействия хозяйственной и иной деятельности. В них закреплены и усовершенствованы традиционные и хорошо зарекомендовавшие себя национальные подходы, введены новые правовые механизмы, учитывающие международные обязательства РФ и зарубежный опыт. Для более эффективной реализации некоторые подходы и механизмы нуждаются в совершенствовании, но, принимая новые законы, необходимо обеспечить исполнение действующих.

В основополагающем Федеральном законе "Об охране окружающей среды" закреплен принцип, по которому хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе интегрального и индивидуального подходов к установлению требований в области ее охраны к субъектам, осуществляющим или планирующим такую деятельность. Интегральный подход означает, что, устанавливая экологические требования к предприятиям и другим источникам воздействия, следует учитывать единство и взаимодействие всех компонентов природы и снижать воздействие на экосистемы в целом. Концепция российского экологического законодательства отражает выраженный в законодательстве ЕС интегральный подход к охране окружающей среды и при сходстве концепций правовые процедуры и механизмы реализации различаются.

Федеральные законы "Об охране атмосферного воздуха" (1999), "Об отходах производства и потребления" (1997), Водный кодекс РФ (1995) определяют сложную систему нормирования воздействий на окружающую среду и выдачи разрешений на выбросы, сбросы и размещение отходов. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (2002) предусматривает, что нормативы воздействий устанавливаются с учетом наилучших существующих технологий.

В июле 2003 г. вступил в силу Федеральный закон "О техническом регулировании", на основе которого предстоит реформировать систему стандартизации и разработать технические требования к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Наряду с формированием национальной технической политики закон нацелен на гармонизацию отечественного законодательства с международными торговыми правилами. Он, несомненно, затронет вопросы охраны окружающей среды и заметно повлияет на действующую систему нормирования и определение экологических воздействий при любой деятельности.

Экологическое законодательство РФ в принципе соответствует признанным в странах ЕС и в международных отношениях правовым подходам и решениям. Но затраты на выполнение правоприменительных административных действий (установление нормативов, выдача разрешений, контроль) слишком велики и не всегда оправданы. Слишком часто нарушаются условия разрешений на выбросы и сбросы. Разные нормативные акты подчас противоречат друг другу. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" и в ряде ведомственных актов говорится о разрешениях на сбросы и выбросы в водные объекты, а в Водном кодексе - о получении не разрешения, а лицензии. Разными оказываются и сроки их действия.

Нередки неясные формулировки, затрудняющие толкование. Так, хотя в законе "Об охране окружающей среды" термин "наилучшие существующие технологии" и определен, как их использовать, устанавливая нормативы для предприятий, и как эти нормативы сочетаются с другими экологическими требованиями - непонятно.

Не прописаны процедуры реализации правовых требований, что ставит под сомнение законность решений исполнительной власти и не определен порядок выдачи Правительством РФ разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Форма разрешения установлена еще в 1989 г. инструкцией Госкомприроды СССР и не учитывает требований российского законодательства об охране атмосферного воздуха. Некоторые территориальные органы МПР выдают разрешения на образование отходов и лимиты на их размещение, хотя в законах "Об охране окружающей среды" и "Об отходах производства и потребления" говорится о разрешениях только на размещение отходов. Необходимых же подзаконных актов, которые определяли бы порядок выдачи разрешений, до сих пор нет.

Нормативы качества - чрезвычайно жесткие и в большинстве своем невыполнимы. В общей сложности действует порядка 4000 нормативов для всех природных сред, контроль соблюдения всех нормативов технически и экономически невозможен. Реально контролируют только те загрязняющие вещества, за выбросы и сбросы которых взимается плата. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты вообще не разработаны, хотя уже принято несколько подзаконных актов, определяющих порядок и критерии их определения. Нет и экологических нормативов для атмосферного воздуха.

Нормативы воздействий, наоборот, отличаются излишней гибкостью, разрешающей, по сути, легально нарушать закон. Это касается, в частности, временно согласованных нормативов: они позволяют довольно долго вести деятельность с нарушением нормативов качества.

Фактически отсутствуют стимулы природоохранных усилий предприятий. Не предусмотрены поощрения за снижение выбросов и сбросов, упомянутые в Законе "Об охране окружающей среды".

В области нормирования действуют десятки чрезвычайно сложных и запутанных методик, недоступных для понимания многими заинтересованными лицами. Проверить сложные расчеты неспециалисту не под силу, хотя от этого часто зависят законные экологические права и интересы граждан, да и судьба самих производств.

Важные решения часто принимают в результате сложных бюрократических процедур, но без необходимых межведомственных согласований. Далеко не всегда условия выдачи разрешений согласованы между МПР и Минздравом. Нормативы на выбросы и сбросы подчас не согласованы с Госгортехнадзором, а разрешения на сбросы - с органом, отвечающим за качество рыбохозяйственных водоемов.

В контрольных органах не хватает специалистов, слаба техническая база. Отсутствует необходимая прозрачность, что ущемляет права граждан на благоприятную окружающую среду и участие в принятии решений.

Закон "О техническом регулировании" оставляет пока открытым вопрос о том, относятся ли экологические нормативы к национальным стандартам. Если да, то их разработкой займется Госстандарт, и многие из них будут пересмотрены. Если нет, то их отнесут к "требованиям к процессам производства" и все равно пересмотрят

Необходимость дальнейшего совершенствования экологического законодательства очевидна. Выработанные при реализации проекта рекомендации могут ему помочь. Предлагается ввести единое экологическое разрешение, устанавливающее взаимосвязанные и согласованные экологические требования к производственной деятельности. Такое разрешение будет необходимым для всех предприятий тех отраслей, которые в наибольшей мере загрязняют окружающую среду, а также для производств, использующих особо опасные вещества. Предстоит принять специальный закон об экологическом разрешении и поправки к Закону "Об охране окружающей среды" (новую главу - "Экологическое разрешение"), определить круг субъектов, порядок предоставления разрешения и его содержание.

Помимо нормативов предельно допустимых сбросов, выбросов, объемов образования отходов, экологическое разрешение определит индивидуальные требования к безопасности производства, введению в строй, эксплуатации и закрытию предприятия, производственному мониторингу. В нем будут отражены ограничения на шумовое загрязнение, требования эффективного использованию энергии и сырья. Все требования будут согласованы, чтобы достичь максимального эффекта и исключить перемещение отходов из одной среды в другую. В законе закрепят право граждан на участие в определении условий разрешений.

С введением единого экологического разрешения связаны основные надежды на повышение эффективности отечественного природоохранного законодательства, устранение существующих в нем пробелов и противоречий. Установив обоснованный срок его действия, государство позволит предприятиям работать стабильно. Подход, связанный с использованием наилучшей доступной технологии, должен стимулировать научные исследования и внедрение "чистых" технологий. Поскольку вместо множества разрешений понадобится одно, расходы государства на содержание чиновников, отвечающих за выдачу разрешений, и издержки предприятий, связанные с приобретением разрешений, заметно сократятся. Снизится и загруженность федеральных контрольных органов, которым придется контролировать меньше предприятий. Контроль по отношению к предприятиям, не подпадающим под действие единого экологического разрешения, сохранится, но уже не потребует таких затрат. Возможно и разграничение контрольных полномочий между центром и субъектами и даже их полная передача в регионы.

При сравнении российского и европейского законодательств напрашивается вывод: действующая у нас система нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ (ПДК) нуждается в пересмотре. Число ПДК необходимо резко сократить, установив достижимый без ущерба здоровью и окружающей среде уровень. Это исключит массовое нарушение законов и, как следствие, полное неуважение к ним.

По наиболее типичным или опасным загрязнителям предельно допустимые выбросы (ПДВ) и предельно допустимые сбросы (ПДС), как и ПДК, должны устанавливаться законом, хотя и могут различаться для разных отраслей. Для каждого предприятия, подпадающего под действие положений о едином экологическом разрешении, ПДВ и ПДС определят с учетом наилучших доступных технологий в понимании законодательства ЕС. Будет жестко ограничено применение временно согласованных нормативов, допустимых лишь на короткий (до 6 месяцев) срок и только при ясно определенных обстоятельствах.

Возможное "смягчение" ПДК не отразится на ПДВ, ПДС или других экологических нормативах - ограничения определят по наиболее жесткому из них.

Подход, основанный на представлении о наилучшей существующей технологии, потребует разработки документа с описанием таких технологий для разных отраслей. Государственный орган, выдающий комплексное разрешение, не станет диктовать предприятию, какую технологию ему использовать, однако определит в нем выбросы и сбросы с учетом самых современных технологических решений.

Все это может потребовать от предприятий дополнительных расходов на охрану окружающей среды и считается, что это станет препятствием для экономического роста. Чтобы избежать этого, в законодательстве и практике ЕС предусмотрены разные экономические механизмы, в том числе торговля квотами на выбросы, позволяющая распределять расходы и постепенно снижать издержки.

Введение в России единого комплексного разрешения не только оптимизирует природоохранную деятельность и связанные с ней издержки, но и повысит конкурентоспособность наших товаров на мировом рынке.

Выработка рекомендаций по гармонизации экологических законодательств РФ и ЕС лишь первый шаг на пути к совершенствованию отечественного экологического права. Тем важнее их успешная реализация.

Заключение

Проанализировав все вышеизложенное можно выделить следующее:

§ Важную роль в обеспечении экологической безопасности процессов производства и потребления, а также в устойчивом функционировании сферы природопользования и охраны окружающей среды играет механизм управления. В целях экологического управления взаимосвязано используются административно-правовые, морально-психологические и др. инструменты и стимулы.

§ Конкретный состав инструментов экологической политики имеет свои особенности в различных странах и определяется ими самостоятельно с учетом ориентиров общенациональной экологической политики, методов управления и т.д.

§ Учет экологических факторов в налогообложении является одним из ведущих проводимых в ряде стран налоговых реформ. Во многих странах налоговой системе принадлежит важная роль в деле, как финансирования, так и стимулирования природоохранных мероприятий.

§ В России финансовый механизм охраны окружающей среды не устойчив и не является до конца сложившимся. Недостаточно средств выделяется на экологические цели и решение экологических проблем.

Следовательно необходимо финансировать из бюджетов и других источников целевые комплексные экологические программы.

Что касается экологического законодательства. Экологическое законодательство ЕС считается самым развитым. Уже 30 лет Европейское Сообщество осуществляет собственную политику в области окружающей среды. Сегодня ЕС является одним из лидеров в природоохранном сотрудничестве на европейском континенте. Функционирование каждого из инструментов (главных органов) Сообщества затрагивает проблемы экологии. Экологическая программа действий устанавливает конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые Сообществу под силу исходя из современной ситуации.

На сегодняшний день в Европе действуют восемь наиболее влиятельных природоохранных организаций, являющихся «зонтичными» объединениями для более чем 130 национальных групп: BirdLife International, Climate Network Europe (CNE), European Environmental Bureau (EEB), European Federation for Transport and Environment (T&E), Friends of the Earth Europe (FoEE), Greenpeace International, International Friends of Nature, World Wide Fund for Nature (WWF).

Экологическое законодательство РФ а принципе соответствует признанным в странах ЕС и в международных отношениях правовым подходам и решениям. Но! Система экологического законодательства не является целостной и сбалансированной. Не прописаны процедуры реализации правовых требований, что ставит под сомнение законность решений исполнительной власти и не определен порядок выдачи Правительством РФ разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Нормативы качества чрезвычайно жесткие и в большинстве своем невыполнимы. В общей сложности действуют порядка 4000 нормативов для всех природоохранных сред, контроль соблюдения всех нормативов технически и экономически невозможен.

Следовательно необходимо совершенствовать системы экологического законодательства. Создать федеральные законы: об отходах, об использовании агрохимикатов, об опасных веществах, об экологической информации (статистике), об экологическом страховании.

Также необходимо увеличить количество специалистов в контрольных органах, т.к. на данный момент техническая база еще слаба.

Развитие в России экологической программы не только оптимизирует природоохранную деятельность и связанные с ней издержки, но и повысит конкурентоспособность наших товаров на мировом рынке.

Список литературы

1. Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году». - М.: Государственный центр экологических программ, 2001.

2. Данилов-Данилъян В.И., Лосев К.С. Экологический вызов и устойчивое развитие. - М.: Прогресс-Традиция, 2000.

3. Ерофеева Б.В. Экологическое право. М., 1998.

4. Касьянов П.В. Переход к устойчивому развитию: эколого-экономические предпосылки. - М.: Изд-во НУМЦ Госкомэкологии России, 1998.

5. Комаров М.А., Мелехин Е.С., Кимельман С.А. Проблемы развития экономики природопользования. - Калуга: ВИЭМС, 1999.

6. Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы // Российская газета. 1999. 16 янв.

7. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособ.- СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2003.

8. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и экологический менеджмент. СПб., 1999.

9. Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здоровье и природопользование в России. М., 1999.

10. Сергеев Е.М., Кофф Г.Л. «Рациональное использование и охрана окружающей среды городов».

11. Царегородцев Г.А., Сенокосов Л.Н., Петрунин В.В. Платежи за использование природными ресурсами. М., 1998.

12. Экологическое законодательство Российской Федерации. В 2 т. / Под ред. Н.Д. Сорокина, Е.Л. Титовой. СПб., 2000.

13. Applying economic instruments to environmental policies in OECD and dynamic non-member ecomomics. OECD. Paris, 1994.

14. Fourth Ministerial Conference «Environment for Europe». Århus. Denmark. 1998. 23-25 June.

15. Сайт #"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1]См.: Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по применению Закона РФ «О плате за землю» // Российская газета. 2000. 27 апр.

[2] Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособ.- СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2003.стр.134.

[3] Примечание: В результате в 1994–2004 гг., по данным Министерства природных ресурсов РФ уровень промышленного загрязнения воздуха, воды и почвы ежегодно рос в среднем на 5%. В 2005 г. экологические платежи составляют: в электроэнергетике – 0,05% от затрат предприятий на производство, в топливной промышленности – 0,04%. Самая высокая доля затрат на экологические мероприятия в цветной металлургии и производстве целлюлозы – 0,1 и 0,12%. Доля «экологических» затрат предприятий ЕС, США и Канады в десятки раз выше среднероссийских.

[4] Примечание: Следует иметь в виду, что указанные платежи в доход бюджета вносят только предприятия, учреждения и организации, а также иностранные юридические и физические лица.

[5] См.: Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 1999 год» // Российская газета, 1999. 25 фев.

[6] Environmental taxes in OECD countries. Paris, 1995.

[7] Примечание: На сегодняшний день в Европе действуют восемь наиболее влиятельных природоохранных организаций, являющихся «зонтичными» объединениями для более чем 130 национальных групп: BirdLife International, Climate Network Europe (CNE), European Environmental Bureau (EEB), European Federation for Transport and Environment (T&E), Friends of the Earth Europe (FoEE), Greenpeace International, International Friends of Nature, World Wide Fund for Nature (WWF).

Страницы: 1, 2