Принципы гсударственной службы

Органы исполнительной власти наделены государством специальной компетенцией, которая реализуется в специальных правовых формах, отличающихся по характеру труда служащих от правовых форм деятельности государственных органов других ветвей власти. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. Зафиксированная в нормативных актах компетенция органов исполнительной власти устанавливает самостоятельность этих органов и одновременно отличает их от органов других ветвей государственной власти, от негосударственных органов, организаций и общественных объединений.
Профессионализм как принцип подбора, расстановки и перемещения кадров одинаково важен для органов, осуществляющих каждую из трех конституционно закрепленных ветвей государственной власти; в органах исполнительной власти он имеет специфическое содержание, особые черты и формы проявления.

Принцип гласности в осуществлении государственной службы. данный принцип обеспечивает возможность получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих[12].
Государственная служба должна организовываться и осуществляться на принципе гласности. Средствам массовой информации, всей общественности должны быть открыты важнейшие стороны деятельности государственных служащих. Это благоприятно влияет на общественное мнение, под воздействием которого работа как всего государственного аппарата, так и государственного служащего (персонала) может улучшиться. Принцип гласности в осуществлении государственной службы обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении государством и обществом, а с другой — потребностью в постоянном учете мнения граждан при решении государственных задач. Для обеспечения гласности в системе государственной службы необходимо: создать механизм учета мнения граждан; сформировать правовые условия безопасности граждан в случае критики ими государственных органов, должностных лиц, управленческих структур; обеспечить гласность в процессе осуществления государственными служащими своих полномочий и компетенции государственных органов через средства массовой информации.

Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Данный принцип призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности. Решения, которые разрабатываются и принимаются государственными служащими, должны отвечать требованиям целесообразности, законности, соответствия положениям правовых актов управления. Некомпетентные решения, принимаемые государственными служащими, могут причинить ущерб общественным отношениям. Поэтому подготовке и принятию таких решений нужно придавать особо важное значение.
За неисполнение и ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, за превышение должностных полномочий, а равно за несоблюдение установленных законодательными актами о государственной службе ограничений связанных с государственной службой, на государственного служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания.
Дисциплинарное не может быть наложено за деяние, за совершение которого законом предусмотрена иная правовая ответственность. Данный принцип вытекает из более общего принципа организации управления — ответственности государственного аппарата, его функциональных работников за допущенные по их вине негативные последствия их деятельности[13]. Этот принцип означает, что причинение материального и иного ущерба юридическим (независимо от форм собственности) и физическим лицам в результате злоупотреблений, бюрократизма, недобросовестности, самонадеянности, небрежности должностных лиц и других функциональных работников органов государственного управления
(и местного самоуправления) должно повлечь не только их дисциплинарную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законом, но и материальную ответственность перед соответствующим органом государственного управления (возместившим ущерб) в регрессном порядке либо непосредственно перед самими юридическими и физическими лицами. Взыскание этого ущерба (в ограниченных размерах) должно производиться путем наложения штрафа с предоставлением права лицам, привлеченным к материальной ответственности, при непризнании ими своей вины обжаловать эти действия в суд.

Вместе с тем действующее законодательство не устанавливает ответственности должностных лиц за вред, причиненный правонарушителю в случае, когда к нему на основании закона применялись меры государственного принуждения. Например должностные лица таможенных органов не несут ответственности за моральный, физический и имущественный вред, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных Таможенным кодексом РФ случаях физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия (ст. 422 —
423 ТК РФ) Следует отметить, что ответственность установлена и для должностных лиц, занимающих государственные должности категории «А».
Ненадлежащее выполнение исполнительной властью своих обязанностей влечет ответственность соответствующих органов государственного управления и их должностных лиц. Так, подпункт «б» п.1 ст. 103 Конституции РФ предоставляет право Государственной Думе решить вопрос о доверии Правительству РФ, ст. 83
Конституции РФ уполномочивает Президента РФ принимать решение об отставке
Правительства РФ, по предложению Председателя Правительства РФ освобождать от должности его заместителей и министров. Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению системы исполнительной власти в
Российской Федерации» предусмотрены полномочия Президента РФ привлекать к дисциплинарной ответственности за неисполнение служебных обязанностей, упущения и проступки глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов. Соответствующие положения содержатся в конституциях республик — субъектов РФ, уставах субъектов РФ, федеральных законах России и иных законодательных и нормативных актах.
Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах. Положение о федеральной государственной службе устанавливает принцип стабильности государственной службы. Как нам представляется, более корректно было бы говорить о несменяемости государственных служащих и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Государственная служба стабильна тогда, когда все остальные принципы постоянно осуществляются на практике. Стабильность с точки зрения законодателя проявляется в поддержании управления государственной службы на уровне, позволяющем качественно осуществлять функции государства. Стабильность — это постоянство государственно-служебных отношений. она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления учебой, проведением занятий, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и т.д. Принцип стабильности, на наш взгляд, должен стать гарантией для служащего от незаконного увольнения со службы. Так, чиновники европейских государств принимаются на публичную службу пожизненно и могут быть уволены только на основании судебного решения либо по другим, строго оговоренным в законе основаниям. За выполнение своих служебных обязанностей государственные служащие получают от государства денежное содержание.
Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах завершает перечень принципов государственной службы, указанных в ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ». Однако в других нормативных актах этот перечень продолжается. Положение о федеральной государственной службе устанавливает принцип социальной защищенности федеральных государственных служащих, согласно которому государственным служащим создаются необходимые условия для эффективной деятельности и обеспечиваются следующие гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, за счет средств республиканского бюджета; переобучение (переквалификация) при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа и другими, не зависящими от государственного служащего причинами; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных полномочий; повышение престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение транспортом, средствами связи и т.п., перспектива повышения по службе. Такие же льготы и механизм обеспечения содержатся и в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ». Социальное законодательство, например Указ Президента РФ от 23 августа 1993 г. «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в последние годы непосредственно затронуло отношения, складывающиеся в сфере социально- правовой защиты государственных служащих. В течение 1994 — 1995 гг принят также ряд законодательных актов, в которых с той или иной стороны и с определенной степенью полноты решены многие вопросы, касающиеся социально- правовой защиты государственных служащих. К ним относятся законы РФ о прокуратуре федеральных органах государственной безопасности, федеральных органах налоговой полиции, о защите федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, о милиции и т. д.; 6 сентября 1995 г.
Президент РФ издал Указ «О дополнительных мерах по закреплению кадров в органах федеральной служб безопасности»[14], в котором устанавливаются особые надбавки и оплаты к денежному довольствию военнослужащих органов государственной безопасности. Принцип социально-правовой защиты государственных служащих означает: создание необходимых условий для нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих управленческие процессы, повышающих производительность и результативность управленческого труда; повышение престижа труда государственных служащих и самой государственной службы; установление достаточно высокой заработной платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания, государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге лет. Принцип социальной защищенности государственных служащих обеспечивается различными законодательными актами.
На- пример, Таможенный кодекс РФ устанавливает нормы социальной защищенности служащих таможенных органов (гл. 62 ТК РФ «Оплата труда, материально-бытовое обеспечение и социальная защита должностных лиц таможенных органов РФ»). За- крепление в ТК РФ подробных правовых положений имеет и концептуальное значение, поскольку таким образом создается основа системы социальной защиты служащих в процессе реформирования государственной службы. В настоящее время социально-правовая защита государственных служащих сводится к следующим конкретным положениям: обязательное личное страхование государственных служащих; дополнительные ежегодные оплачиваемые отпуска; обеспечение жилой площадью, телефоном; пенсионное обеспечение данных лиц и их семей; льготное налогообложение для некоторых категорий государственных служащих (например, военнослужащих, сотрудников таможенных органов). Принципы государственной службы устанавливаются и в других нормативно правовых актах. Например, Положение о службе в органах внутренних дел определяет следующие принципы этой службы: законность; уважение и соблюдение прав и свобод личности и гражданина, гуманизм, гласность, подконтрольность и подотчетность сотрудников органов внутренних дел соответствующим органам государственной власти и управления; соблюдение служебной дисциплины; справедливое вознаграждение за труд; продвижение по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации.
Принципы государственной службы являются, по сути, основой правового статуса служащих, обеспечивая их правовую поддержку и защиту и в то же время сохраняя свое приоритетное значение для самой государственной службы.
Кроме того, принципы государственной службы создают возможность правовой защиты граждан от неправомерных действий должностных лиц, руководителей, ущемляющих их права. Для предотвращения злоупотреблений со стороны должностных лиц и административного произвола, нарушения прав и интересов гражданина целесообразно создать систему социально-правового контроля над государственной службой.

С точки зрения организации и функционирования государственной службы все рассмотренные принципы можно разделить на две группы: 1)принципы организации государственной службы (например, равный доступ на государственную службу) и 2) принципы ее практического функционирования
(внепартийности государственной службы, например).
В зависимости от занимаемого места в структуре правового института государственной службы можно выделить отраслевые и конкретно-институционные принципы. Принципы государственной службы могут распространяться на весь институт государственной службы, а могут характеризовать его отдельные структурные элементы. Например, конституционный принцип равенства граждан при поступлении на государственную службу является общим принципом государственной службы, так как он создает основу для образования государственно-служебного отношения. А принцип объективной оценки при проведении аттестации работника — отраслевым принципом государственной службы, действующим лишь в период существования государственно-служебного отношения. Совершенствуя законодательство о государственной службе, важно помнить о том, что принципы государственной службы способствуют зарождению демократической системы работы с кадрами, являются важнейшей основой разработки и реализации государственной кадровой политики. В настоящее время можно говорить и о таком принципе государственной службы, как запрет служащего на участие в забастовке (в российском законодательстве данное положение является ограничением по службе). Забастовка — это коллективное согласованное прекращение работы с целью удовлетворения каких либо требований работников. Следует отметить, что этот принцип установлен законодательством о публичной службе в большинстве стран. Например, в США в
15 штатах, главным образом на Юге, право на забастовку не предусмотрено, а в остальных 35 штатах установлены различные формы переговоров между штатом и профсоюзом[15]. Во Франции забастовка долгое время считалась несовместимой с публичной службой и ее непрерывностью. Преамбула
Конституции Франции от 27 октября 1946 г. устранила запрет на забастовки в системе государственной службы и провозгласила, что право на забастовку чиновников осуществляется в рамках, регламентирующих эту сферу законов.
Право на забастовку считается сегодня во Франции конституционной ценностью.
Однако некоторым видам государственных служащих запрещено участвовать в забастовках во всех случаях, поскольку реализуемые этими служащими государственные функции и полномочия представляют особую важность для государства и общества. К ним, например, могут относиться судебные служащие, полицейские, служащие органов государственной безопасности. В
Конституции Российской Федерации данный принцип государственной службы не установлен. В ст. 37 Конституции РФ признается лишь право на индивидуальные и коллективные споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая забастовку.

3. Реформа государственной службы и принципов государственной службы.

В России давно говорят о реформе государственной службы, но ведь первоначально надо реформировать основополагающие, базисные элементы, которыми и являются принципы государственной службы. Никто не говорит о том, что надо в корне менять уже устоявшиеся принципы, но ведь они не совершенны, и, прежде чем приступать к реформе самой государственной службы, следует усовершенствовать принципы государственной службы.
3.1 Идеология и принципы реформы

Россия традиционно управлялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже общественно- экономические формации, но не глубинные основы административной системы.
Так, с введением в 1722 г. "Табели о рангах" принцип породы был потеснен принципом выслуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на смену им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в традиции
"государевой" службы. И сейчас, в постсоветские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с одной ее модификацией, причем производящей довольно странное впечатление в конце ХХ века, когда в развитых странах в развитии госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя "административной" или
"постбюрократической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной лестницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Президент, выступая в Российской Академии государственной службы, "уже новой Россией во многом продолжаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеалы позавчерашнего дня. Была сформулирована система принципов и мер, общая цель которых — впервые в истории России создать не
"государеву", а ПУБЛИЧНУЮ государственную службу, которая отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практически во всех развитых странах так называемой merit system (системы заслуг и достоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены десять принципов построения нашей госслужбы, к изложению которых мы и переходим.
1 Принцип приоритета профессиональных качеств
Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструкции включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализацию на практике, а именно:
1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме: а) политических должностей (см. принцип П); б) должностей, на занятие которых нет избытка претендентов; в этом случае действует аттестационный порядок назначения. Это позволит существенно расширить "рынок" кандидатов, до сих пор в значительной мере отражающий закон циркуляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствованию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, которым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвижении по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессионального опыта работы на аналогичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кадров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должностные уровни, помимо административной лестницы. По некоторым должностям конкурс может носить
"полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем будут допускаться лишь люди, уже находящиеся на государственной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Возможны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть основания опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государственной точки зрения.
2) Создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров, направленной на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих механизмов: а) четко прописанной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников по результатам квалификационных экзаменов и аттестаций на основе их квалификации и деловых качеств, а не выслуги лет; б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сторонних членов — работников кадровых служб других учреждений, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.; в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение в которые, впрочем, будет возможно только по серьезным, специально оговоренным основаниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфликтов.
3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что позволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность посредством четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, при необходимости — специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заключаться на достаточно большой срок
(скажем, на 5 лет), подлежать автоматическому продлению и расторгаться лишь по четко обусловленным в них основаниям, предусмотренным трудовым законодательством. Детали контрактной системы должны быть проработаны в
Кодексе государственной службы. Таким образом, предлагаемая система полностью сохраняет возможности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей большую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоятельство усилит положительную трудовую мотивацию служащих и тем самым будет
"работать" на утверждение приоритета профессиональных достоинств.
2. Принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей
К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим критериям, на внеконкурсной основе и в соответствии с закрепленной Конституцией РФ и высшими законами субъектов
Федерации кадровой номенклатурой Президента, других федеральных и региональных органов и должностных лиц. Увольнение с этих должностей также производится по упрощенной процедуре и зачастую по сугубо политическим, а не квалификационным или иным деловым характеристикам. Таким образом, эти должности явно отличаются по статусу от "карьерных" административных должностей. И все это — обычная, нормальная практика. Однако юридические последствия снятия с этих должностей явно не проработаны в законодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое либо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение "без вины виноватого" высококвалифицированного человека, отстраненного по политическим соображениям, которые нередко тождественны конъюнктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность занимающих их лиц, следует снабдить их "позолоченными парашютами", т.е. выходными льготами в форме либо пожизненной пенсии в размере 50 — 80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом назначения и увольнения), либо предоставить право сдачи экзаменов на достаточно высокий классный чин, дающий в свою очередь право на занятие соответствующей постоянной
"карьерной" должности. К числу последних относятся все должности в госаппарате, кроме установленных законом политических.
3. Принцип компенсируемых ограничений
Поступая на государственную службу или занимая в ней должность определенного уровня, человек принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению со статусом "обычных" граждан.
Например, ограничения на политическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров"; ограничения, связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на публичные выступления по вопросам служебной деятельности, особенно по политически "деликатным" вопросам, регулируются на полуформальном уровне или даже на уровне норм административной морали. К сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется справедливым и прагматически целесообразным компенсировать их материально и морально, через определенные привилегии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекательность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий
Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спецмедобслуживания, а также льготный порядок пенсионного обеспечения (последний, впрочем, насколько мы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств). Мы также не уверены, что эта компенсация достаточна (подробнее об этом см. принципы IV и Ч). О моральной компенсации см. принцип 1Х. В то же время представляется целесообразным дополнительно установить некоторые законодательные ограничения на коммерческую и консультационную деятельность граждан в период непосредственно после их ухода с госслужбы в целях предупреждения злоупотреблений при использовании конфиденциальной и секретной информации, ранее доступной им по роду службы . Практика "торговли осведомленностью" в пользу новых работодателей после ухода с госслужбы приобрела гигантские масштабы и порой наносит значительный ущерб интересам государства, а иногда даже затрагивает национальную безопасность. Поэтому, не слишком уповая на большую эффективность этой меры, мы все же считаем необходимым ввести хоть какие-то ограничения.
В частности, мог бы быть полезен опыт мер, принятых в этой сфере правительством М.Тэтчер. Оно установило контроль над "эффектом вращающейся двери", т.е. миграцией работников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над "эффектом шлепанцев", т.е. переходом бывших высокопоставленных сотрудников госаппарата после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно курировали, в связанные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти "эффекты" стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сферу бизнеса государственных секретов, подрыву принципа равенства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший госслужащий, чтобы осуществить подобные перемещения в течение 2 лет после своей отставки, должен получать санкцию соответствующего госоргана.
4. Принцип приоритета прямых денежные выплат над "теневыми" льготами и привилегиями
Не вдаваясь в вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государственным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости "переворачивания пирамиды". Сейчас в российской госслужбе соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам,
1:4, 1:5 и даже более в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удержать часть квалифицированных кадров. Но и ущерб от такого унаследованного еще от сталинских времен способа решения проблемы тоже весьма велик и многомерен. Прежде всего любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглашения и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также потенциал для злоупотреблений как со стороны "дающего", так и со стороны "берущего" (к тому же для "дающего" открываются возможности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы "бесплатности" по определению всегда используется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных времен, но до сих пор так и не решенные проблемы госдач и служебных машин. И это лишь вершина айсберга. Поэтому представляется необходимым сделать тайное явным и перевернуть соотношение: существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно резко сократить предоставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разумеется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реакцию на резкое повышение зарплат нашим отнюдь не жалуемым в общественном мнении чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой— очень непросто перевести в режим рентабельности десятилетиями создававшуюся для обслуживания "спецнужд" элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении эффективно послужат превращению
"гocyдаревой" службы в публичную и изменят отношение общества к управленческому аппарату. К тому же мы открытым путем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, чем стимулируем приток достойных кандидатов, сохранение лучших кадров и эффективную и интенсивную их работу.
5. Принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы.
Здесь содержится значительный резерв для сокращения и удешевления госаппарата, и отрадно, что первые шаги в этом направлении уже сделаны.
Экономическое приспособление гоcслужбы к условиям рынка предполагает как сокращение масштабов деятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятельность госорганов принципиальных структурных и организационных изменений. Наиболее значительная по объему функция непосредственного управления общественным производством должна сохраниться лишь по отношению к ограниченному числу не подлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие публичные и социальные функции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах, а также к естественным монополиям. В то же время многочисленные обеспечивающие и
"технические" службы и функции "отсекаются" от госслужбы и выводятся за ее пределы с переводом их на коммерческие начала. Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависимых "агентств" или учреждений (в отличие от госорганов). Материальную основу их существования составляют договорные отношения с госорганами по выполнению госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работников этих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера, меняется: они больше не являются госслужащими, а следовательно, по отношению к ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольнения. Тарифная сетка, пенсионные и другие льготы сохраняются лишь за работниками собственно аппарата госорганов, число которых благодаря такой перестройке значительно уменьшается. Скажем, в Англии за счет похожих реформ оно сократилось примерно на треть. За счет этого не только компенсируется повышение жалованья оставшимся работникам аппарата, которые занимаются действительно государственными делами, но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на госслужбу. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции.
Хорошим примером движения в этом направлении может служить недавнее решение о переводе на коммерческие принципы систем Военторга и Военстроя.
6. Принцип прозрачности
Государственная служба в демократическом обществе должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым им нормативным материалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Это должно быть обеспечено правовыми средствами, административной, а при необходимости и судебной практикой и в целом является необходимым элементом действительно публичной (а не "государевой") службы. Разрушив мифологию о "тайне государственной машины", такая открытость помимо всего прочего поднимет авторитет госслужбы в глазах общества, защитит ее от столь распространенного у нас огульного ее очернительства, которое, как известно, часто сопутствует закрытости, дефициту информации. Разумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государственным интересам. Мы сейчас не имеем возможности сколько-нибудь подробно рассматривать эту тему, а лишь ограничимся отсылкой к опыту США и ряда других стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводится в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в максимально возможных пределах.
7. Принцип ориентации на "клиента"
Он тесно коррелирует с предыдущим принципом, а его реализация позволит переместить конституционный принцип государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека с политико-декларативного на инструментальный уровень, сделать его одним из реальных приоритетов деятельности чиновников.
Слово "клиент" в данном контексте употребляется по аналогии с рыночными отношениями и находится в смысловой оппозиции слову "проситель", предполагающему бесправность обращающегося. Разумеется, аналогия эта частична и отнюдь не предполагает понимания ее в слащаво-рекламном смысле
"клиент всегда прав". Важен ее общий вектор: чиновник прямо или косвенно служит гражданам. Это императив гражданского общества в отличие от различных вариантов авторитаризма. Инструментально он проще всего реализуется на уровне чиновников, непосредственно имеющих дело с гражданами
(тех, кого по-английски называют street level bureaucrats). Применительно к ним не составляет сложности непосредственно включить этот критерий в оценку их труда, например, через сроки рассмотрения дел, наличие и количество жалоб и т.п. Но и деятельность бюрократов, работающих на других уровнях, решающих задачи общего характера, можно и нужно оценивать по социальным последствиям их действий и принимаемых ими решений. В общем контексте совершенствования госслужбы этот принцип тесно коррелирует с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия решений, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции чиновников, особенно в вопросах, при решении которых значителен фактор личного у смотрения конкретного служащего ("могу дать, а могу и не дать"). В целом же это означает поворот госслужбы к людям.
8. Принцип служебной лояльности
В течение долгого времени на Западе господствовал взгляд на госаппарат как на политически нейтральный, послушный профессиональный инструмент в руках политиков. Сомневаемся, правда, чтобы его искренне разделяли умные бюрократы, отлично сознававшие возможности своего влияния на политику, но, видимо, предпочитавшие не распространяться на сей счет. В СССР же еще со сталинских времен понимали важность роли аппаратчиков и потому вопросам подбора и расстановки кадров по принципу политической лояльности придавали очень большое значение. Не случайно, например, в советских учебниках по управлению так называемым политическим качествам служащих отдавался приоритет перед качествами деловыми. Да и вообще "аполитичность" служащих, и в принципе-то утопичная, тем более никак уж не вписывается ни в отечественные традиции, ни в условия президентской республики. Затем произошел не лишенный курьезности кульбит. На Западе, по сути дела, отказались от концепции политически нейтральной бюрократии и, признав факт существенного влияния чиновничества на политику, стали разрабатывать и практически проводить в жизнь меры, направленные на ограничение и регулирование этого влияния. Например, Р. Рейган, придя к власти, изменил, как известно, политический курс правительства и, дабы обеспечить его эффективное воплощение, осуществил в аппарате массовое тестирование сотрудников при помощи так называемых тестов лакмусовой бумажки, целью которых было проверить, готовы ли сотрудники, работавшие при прежней администрации, "с энтузиазмом" проводить новый политический курс. В результате последовало значительное кадровое обновление аппарата. У нас же произошло прямо противоположное. Аппарат, политическая лояльность которого всегда тщательно обеспечивалась посредством механизма партгосноменклатуры, почуяв перемены, надел маску аполитичности. "Волшебная ширма департизации"
(имеется в виду решение Верховного Совета РСФСР от 18 июля 1990 г. о департизации госаппарата) позволила сохранить его в неприкосновенности при смене не просто политического курса, а по существу основ политического и экономического строя. Такая формальная деполитизация на поверку оказалась мнимой и на деле привела к обратному — к неконтролируемому "теневому" политическому влиянию бюрократии, превращающейся в политического "хамелеона
. В результате огромная кадровая преемственность во многих ключевых звеньях аппарата породила ситуацию, при которой тон в них продолжают задавать чиновники, взращенные прежней системой и не сумевшие (а зачастую и не захотевшие) адаптироваться к принципиально изменившимся требованиям. Мы далеки от призывов к "чистке" аппарата на манер чешской "люстрации" или послевоенной немецкой "денацификации . (Если уж компартию у нас не сумели запретить, то отыгрываться на чиновниках было бы просто нечестно.) Поэтому можно говорить о минимуме — о лояльности служебному долгу, которая должна проявляться в безусловной лояльности служащих основам конституционного строя и поддержке общего политического курса, определяемого, в частности, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. К сожалению, даже этот минимум сегодня далеко не всегда соблюдается.
9. Принцип этичности
Мы придаем очень большое значение этическим регуляторам человеческого поведения. Сейчас, в поголовном увлечении жесткими, предельно материализованными рыночными отношениями, мы как-то забыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом единым жив человек". В контексте обсуждаемого вопроса об ограничении бюрократического произвола и злоупотреблений это означает необходимость специального внимания к морально-этическим качествам работающих в аппарате людей, к проблемам административной морали, которым, кстати, в западных странах с развитой рыночной экономикой придают большое и самостоятельное значение. Практический подход к решению данной проблемы мы видим в разработке и широком обсуждении в кругах работников госаппарата неформального Этического кодекса служащего. Необходимость создания именно
Этического, а не только нормативно-юридического кодекса (последний находится в стадии разработки — см. г л. 111) обусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов. Во-вторых, многие действия или воздержание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности. Этические нормы — это базовые детерминанты социального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих актов, лишь отчасти улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют весьма смутное либо искаженное представление об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали, заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию Этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных ориентиров, давал рекомендации по поведению в тех или иных "щекотливых" ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных "табу" для служащего.
Думается, сам факт возникновения такого Кодекса и его обсуждения в административных коллективах послужил бы повышению уровня административной морали, в чем наш аппарат так нуждается. Дух "общественного служения" должен лечь в основу нового неформального кодекса административной морали.
О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напоминают нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (например, весьма быстрые позитивные изменения, происходившие в среде российского чиновничества в 60- е годы прошлого века — в начале реформ Александра 2), так и недавний опыт ряда западных стран.
10. Принцип системности подготовки и переподготовки кадров
То, что этот принцип поставлен нами в конец, не меняет его ключевого, интегрирующего значения для всей судьбы и перспектив административной реформы. По-настоящему радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом нового поколения управленческих кадров. Но многое можно и нужно усовершенствовать безотлагательно. И без обучения всех поколений чиновников здесь не обойтись. Поэтому предлагаемая система охватывает дистанцию от и до профессиональной подготовки и отбора возможных будущих администраторов и до специальной переподготовки высших управленческих кадров.

Перечислим набор основных кадрово-организационных мероприятий, необходимых для реализации реформы государственной службы и её принципов:

1. Одобрение в целом и поддержка на высшем политическом уровне концепции административной реформы, признание работы по ее подготовке и проведению одним из государственных приоритетов и принятие всех необходимых мер по ее обеспечению.
2. Разработка и принятие Кодекса государственной службы (КГС), в концепцию которого следует заложить изложенные принципы реформы, единые стандарты для федеральной, региональной и муниципальной службы, а также механизмы создания в РФ госслужбы, отвечающей современным и перспективным потребностям общественного развития.
3. Подготовка Указа Президента РФ о системе управления в сфере кадровой политики и Положения о задачах и функциях кадровых служб, закрепляющего следующие меры: создание двойной кадровой вертикали по модели, предложенной в п. 4; включение в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб; образование комиссий по отбору и аттестации кадров с включением в их состав представителей научных и образовательных учреждений соответствующего профиля с трехлетним циклом их персональной ротации. Эти комиссии должны заниматься: разработкой общих критериев и квалификационных требований к госслужащим по сферам управленческой деятельности; маркетингом персонала, кадровым менеджментом, формированием заказов на подготовку и переподготовку госслужащих; проведением отборочных тестов, организацией аттестации и квалификационных экзаменов и конкурсов; помощью служащим и контролем за прохождением испытательного срока; анализом личностных и деловых качеств служащих; составлением списков кандидатов на должности в аппарате; организацией профессиональной переподготовки работников кадровых служб (по специальности менеджеров по персоналу); анализом эффективности работы служащих на основе учета затрат времени по видам работы.
4. Построение двойной кадровой вертикали по возможной модели: 1) Управление кадровой политикой Администрации Президента — Совет по вопросам кадровой политики — Государственный комитет по делам госслужбы при Правительстве — кадровые службы министерств и ведомств; 2) кадровые службы двойного подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.
5. Составление списков кадрового резерва, иными словами — "демократической номенклатуры", с разделением ее по уровням.
6. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по "спирали" регионы центр — регионы, а также привлечения на достаточно высокие должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из вооруженных сил специалистов, молодых специалистов с управленческим образованием.
7. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.
8. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.
9. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.
10. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на
"хозрасчет" с элементами конкурсного отбора.
11. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".
12. Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.
13. Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев.
14. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.
15. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.
16. Обеспечение выполнения положений ст. 9 Закона "Об основах государственной службы РФ" о правах госслужащего.
17. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение 2 лет после его увольнения с госслужбы.
18. Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.
19. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.
20. Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник государственной службы" с основными разделами: общие и отраслевые требования (стандарты) для занятия государственных должностей; открывающиеся вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания по приему на госслужбу и аттестации; статьи и сообщения о госслужбе- как отечественной, так и зарубежных стран.
21. Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особого рода контрактную систему.
22. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.
23. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.

Резюмируем изложенную программу следующим образом. Хотелось бы впервые в истории России создать ГРАЖДАНСКУЮ государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в особого рода контрактах. Эти контракты призваны максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные Законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т.е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную "прозрачность", т.е. открытость и доступность информации. Словом, аппарат, не теряя профессионализма, должен из хозяина превратиться в слугу общества. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно будет иметь и немалый антикоррупционный эффект. Необходимость перемен понимают даже те, кто их совсем не хочет либо желает повернуть их себе на пользу, вновь подменив социальный интерес групповым, в лучшем случае корпоративным.

Заключение

В своей работе я проанализировал основные принципы государственной службы, закрепленные в нормативно правовых актах и изучил взгляды современных учёных правоведов по вопросу об основных принципах государственной службы.
Я пришел к выводу, что рассматриваемые принципы являются основой работы всего гос. аппарата и являются теми идеями, которыми должны руководствоваться гос. служащие при исполнении своих должностных обязанностей. Также мною было выявлено, что перечень принципов, закрепленный в законе «об основах государственной службы» явно неполон, и более того, необходимо подробное раскрытие их содержания. Были также рассмотрены несколько точек зрения на пути реформирования принципов государственной службы. В завершение, хотелось бы отметить, что существующие принципы являются неплохим подспорьем, в деле дальнейшего совершенствования самой государственной службы.

Список использованной литературы:

Нормативно правовые акты:

V ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31июля

1995г. (в ред. ФЗ от 18 февраля 1999г.)//СЗ РФ.

V ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» от 28 августа 1995г. (в ред. ФЗ от 22 апреля

1996г., 26 ноября 1996г., 17 марта 1997г.)

V ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998г.

V Положение о федеральной государственной службе: Утв. Указом президента

РФ от 22 декабря 1993г. №2267

Специальная литература:

V А.А. Гришковец Правовое регулирование государственной службы//ЖРП.1998. №7с.24-36 М.: Контракт; Инфра-М, 1998.

V А.А. Гришковец Проблемы реформы государственной службы в РФ//ГиП.

2001;12, с.54-63

V А. В. Оболонский, А.Г. Барабашев. Государственная служба(комплексный подход): учебное пособие. – М.: Дело, 1999. – с310-322.

V А.П. Алёхин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Административное Право РФ.

Учебник.- М.: Изд-во ЗЕРЦАЛО, 1996

V Б. Н. Габричидзе, Коланда В. М. Принцип профессионализма в государственной службе//ГиП. 1995.№12 с. 19-26

V Л. А. Окуньков. Комментарий к ФЗ «об основах государственной службы в

РФ» / отв. ред. К. Ю.Н. Старилов, Российское служебное право: Сб. норм. актов.: учебное пособие/сост. Воронеж,1999

V С. Бельский О концепции реформы государственной службы в России// ГиП.

1994. №4 с.24-32.

V Ю. Н. Старилов. Административное право: В 2ч. Ч.2. книга первая :

Государственная служба.- Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001.- 624с.

V Ю.Н. Старилов, Государственная служба в РФ(сборник нормативных актов):

Учебное пособие/сост. Воронеж: изд-во ВГУ,1995.

V Ю.Н. Старилов. Государственная служба РФ: теоретико-правовое исследование. – Воронеж изд-во ВГУ, 1996.-456с.

V Ю.Н. Старилов. Служебное право. Учебник.- М.: изд-во БЕК, 1996.-698с.

-----------------------
[1] Бахрах Д.Н. Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы // Пробл. становления гос. и муниципальной власти в России (Научн. практ. семинар). Екатеринбург, 1995. С. 17.
[2] См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С.102 — 108.
[3] Cм.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 16.
[4] CM.: Манохин В.М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978.
" С. 293 — 294,

[5] Многие авторы называют политико-юридические принципы организационно- политическими либо социально-политическими.

[6] См., например: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области (РГ. 1996. 1 февр.)
[7] В Свердловской области в 1995 г.принят областной закон «О государственной службе Свердловской области» // Обл. газ. 1995. 27 окт.
[8] См.: Габричидзе Б.Н., Команда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. # 12. С. 19.

[9] ' См.: Таможенное право. М., 1995. С. 135 — 137.
[10] Б.М. Лазарев отмечал, что компетенция органа государственного управления есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти. Иными словами, им отождествляются понятия компетенции и правомочия. Но Б.М. Лазарев говорит и о том, что компетенция относится не к правоспособности, а к субъективным правам и обязанностям. По мнению же Ю. Н. Старилова, права и обязанности являются основными элементами, составляющими полномочия государственного служащего.
Разумеется, и орган управления имеет установленные в нормативном правовом акте права, функции и задачи (см.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 52 — 71, 101 — 102).
[11] См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 163.
[12] С вопросом гласности в осуществлении государственной службы напрямую связано определение общественного мнения о деятельности государственных органов, в особенности органов государственного управления (см.: Сафаров
Р.А.), Общественное мнение и государственное управление. М., 1975. С. 27 —
59, 129—143

[13] См: Ведель Ж. Административное право Франции М., 1973. С. 226-229.
[14] C3 РФ. 1995. # 37. Ст. 3589.

[15] См: Ганликс А.Б. Многообразие форм федерализма в США // Государство и
Право. 1994. # 6. С. 138

Страницы: 1, 2