|
Можно ли сказать, что правовые основы – базис организации
территориального местного общественного самоуправления совершенны? Анализ
только самых общих положений о ТОС показывает, что до совершенства еще очень
и очень далеко.
Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему
законодательства о местном самоуправлении - в целом, и о ТОС - в частности,
на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период
федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям
не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в
сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений
государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении
основных положений государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года №1370. В
нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства
Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное
законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности
местного самоуправления.
Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о
территориальном общественном самоуправлении в РФ и ее субъектах, затронув,
конечно, в первую очередь законодательство о местном самоуправлении – в
целом.
Основные начала организации и деятельности местного
самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в
Конституции Российской Федерации[1]. Основной закон страны закрепляет: В
Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти
(ст.12 Конституции).
Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт
международно-правового характера как Европейскую хартию местного
самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)[2]. Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что
«основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления
устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает
предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом
полномочий и компетенции для конкретных целей».
Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного
территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства
является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с
изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000
г., 21 марта 2002 г.)[3]. Как отмечается в преамбуле Данный
Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации
определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия,
правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и
государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы
организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают.
Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния
Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В
результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во
многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту
разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и
взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве.
Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на
федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством
уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так
как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для
самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно
существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон
об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и
некоторые общие принципы разграничения полномочий[4]. Поэтому в закон многократно вносились
изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей, не
исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа[5].
Наряду с названным законом необходимо выделить следующие
законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения:
- Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля
1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.)[6];
- Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с
изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.)[7];
- Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об
обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня
1998 г.)[8];
- Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом
административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября
1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.)[9]
- Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном
самоуправлении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24 июня, от 22
октября 1992 г., 28 апреля 1993 г., 28 августа 1995 г., 18 июня 2001 г., 21
марта 2002 г.) (применяется в части не противоречащей Конституции РФ и иным законодательным
актам)[10] и мн. др.
Наряду с названными актами ТОС упоминается в Федеральном законе
от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных
народов Российской Федерации"[11], ст. 11 которого закрепляет в целях
социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды
обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных
народов, а также для решения вопросов местного значения лица, относящиеся к
малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации создавать органы
территориального общественного самоуправления малочисленных народов с учетом
национальных, исторических и иных традиций.
К слову сказать, непосредственно регулирование правового
положения ТОС осуществляется только двумя законодательными актами: Законом
«Об общих принципах…» (ст.27) и Законом «О местном самоуправлении…»
(ст.ст.80-86).
При этом ст. 27 Закона «Об общих принципах…» относит
регулирование ТОС к законодательству субъекта Российской Федерации либо
Уставу муниципального образования, либо каких-то других нормативно-правовых
актов местного самоуправления.
Это положение вызывает на практике бурные дискуссии и споры.
Одни исследователи
отмечают по этому поводу: «Нельзя допустить никакого регулирования
территориального общественного самоуправления уставом муниципального
образования. Это невежество правовое. Мы вводим третий субъект
федерализма. У нас есть два регулируемых… два уровня регулирования –
федеральный и субъектов Федерации. Вот в 27 статье в этой части прописали еще
третьего субъекта – это муниципальный уровень».
Другие отмечают, что нужно оставить этот вопрос в ведении
субъектов и муниципальных образований, «а, обсуждение и принятие закона о
территориальном общественном самоуправлении, рамочного или любого другого на
федеральном уровне не правомерно. Почему? Потому что у нас есть Закон «Об
общих принципах организации самоуправления… местного самоуправления в
России». И там есть 27 статья».
Итак, действующее законодательство относит регулирование этого
права к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу
муниципального образования.
Однако, как отмечают исследователи, данное обстоятельство явилось
основной причиной допущенного неравенства на территории Российской Федерации
указанных прав граждан.
Как следует из справки "Соответствие конституций и уставов
субъектов Российской Федерации ..."[12] только 52% субъектов Российской Федерации
признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов
допускается различное понимание и различный объем переурегулирования норм
статей 80 – 86 Конституции РФ.
Чтобы найти ответ на вопрос: к чьему же ведению должно относится
регулирование правового положения ТОС, обратимся к конституционному
содержанию права на ТОС:
- пункт "в"
статьи 71, относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав
и свобод человека и гражданина;
- пункта "б"
статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина;
- пункта "н" статьи 72, относит к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления.
Таким образом, конституционные нормы обосновывают подход к
переурегулированию федеральным законом и законом субъекта Российской
Федерации (каждый в своей части) положений и норм территориального
общественного самоуправления.
В связи с предложенной методикой положения и нормы указанных
статей должны переурегулироваться:
статья 80 (система ТОС)
- федеральным законом, как относящаяся к концептуальным основам ТОС;
статья 81 (общие собрания, сходы граждан) - федеральным законом,
как относящаяся по смыслу и содержанию к конституционному праву граждан
собираться и проводить собрания (статья 31 Конституции);
статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС
определяется их уставами) - федеральным законом, как относящаяся к
полномочиям общественного объединения, установленным Федеральным законом
"Об общественных объединениях" (пункт 4 статьи 20) и, следовательно,
относящую орган ТОС к общественному объединению;
статья 82 в части пункта 1 (о выборах органов ТОС) - федеральным
законом, как относящаяся к механизму реализации (вопросы учреждения)
конституционного права граждан на объединение;
статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС
определяется с учетом полномочий, передаваемых им органами местного
самоуправления) и положений пункта 2 - по существу законом субъекта
Российской Федерации в соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции,
а как общий принцип - федеральным законом;
статья 84 (экономическая деятельность органа ТОС) и статья 85
(финансовые ресурсы органов ТОС) - федеральным законом, как установленными
для общественных объединений в соответствии со статьями 30, 31, 36, 37
Федерального закона "Об общественных объединениях";
статья 86 (взаимоотношения органов ТОС с органами местного
самоуправления) - по существу законом субъекта Российской Федерации в
соответствии с пунктом '"н'" статьи 72 Конституции, а как общий
принцип - федеральным законом;
статья 96 (гарантии прав органов ТОС) - федеральным законом по
основаниям пункта "в" статьи 71 Конституции и (дополнительные
гарантии) законом субъекта Российской Федерации по основаниям пункта
"б" статьи 72 Конституции[13].
Целесообразно было бы определить, что законодательство о
территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции
Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения,
соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального
закона "Об общественных объединениях", Федерального закона,
принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В настоящее же время
сохраняется законодательное противоречие, когда ст.27 Закона в первом абзаце
закрепляет конституционное право граждан на ТОС, а во втором абзаце
ограничивает эти права возможными актами субъектов РФ и уставами
муниципальных образований.
Как отмечают исследователи: Федеральный законодатель в 1995 году,
когда устанавливал подобное регулирование, предполагал, что законодатель
субъекта рецептирует в своем законодательстве региональном в части,
касающейся ТОС, нормы 80-86 статей Закона Российской Федерации «О местном
самоуправлении» 1991 года, в части не противоречащей Конституции и
действующей системе права.
На практике это на самом деле не произошло по той простой
причине, что закон 1991 года, создавался на совершенно иной
конституционно-правовой основе и в значительной степени уже даже к 1995 году
устарел. Таким образом, региональный законодатель в условиях явной
недостаточности норм регулирования, заложенной в федеральном законе,
установил достаточно широкий правовой предел регулирования ТОСов.
Так или иначе, но к настоящему времени в ряде субъектов
Российской Федерации специальные законы об общественном территориальном
самоуправлении уже приняты или разрабатываются. В некоторых субъектах
Федерации вопросы организации общественного территориального самоуправления
решаются законами о местном самоуправлении. При этом в переработанном виде,
применительно к условиям времени, в них, как правило, воспроизводятся нормы
статей 80-86 Закона "О местном самоуправлении". Таковым, например,
является Закон Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике
Татарстан», копирующий положение федерального закона «Об общих принципах…» и
фиксирующий, что порядок организации и осуществления территориального
общественного самоуправления определяется законами Республики Татарстан и
актами органов местного самоуправления (ст.19). Московская городская Дума,
как субъект Федерации, приняла Закон «О территориальном общественном
самоуправлении в городе Москве» еще в июле 1996 года. Это был первый документ
в России на уровне субъекта Федерации.
Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации в
вопросах урегулирования правового положения ТОС привело к множеству
противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не
учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись
права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления…» до начала 2003 года в Верховном суде РФ и
Конституционном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного
законодательства федеральному и о их конституционности. В частности можно
выделить:
- Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N
3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94
Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября
1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми";
- Определение СК Верховного Суда РФ от 21 апреля 2000 г. по делу
N 74-Г00-З Об отмене решения Верховного Суда республики Саха (Якутия) от 23
февраля 2000 г. и дополнительного решения Верховного Суда республики Саха (Якутия)
от 14 марта 2000 г.
- Решение СК по гражданским делам Московского городского суда от
17 декабря 2001 г. О признании абзаца 2 п.1 ст.28 Закона г. Москвы "О
выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и
советников районного Собрания в городе Москве" противоречащим
федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.
Причины таких «коллизий»
все те же, во-первых, – неоднозначность норм ст.27 Закона, во-вторых, их
явное противоречие конституционным нормам.
Но вернемся к рассмотрению современных источников правового
регулирования ТОС.
Еще один источник, в котором могут быть затронуты полномочия
органов территориального общественного самоуправления– специальные договоры и
соглашения.
Органы ТОС и вышестоящие органы управления не обязательно должны
строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По
целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более
оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует
детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с
выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой
взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются
главами органов, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу
только после утверждения со стороны представительных органов власти и после
их официального опубликования в средствах массовой информации.
Итак, мы рассмотрели основы современного правового регулирования
ТОС. Какие же можно сделать выводы? Во-первых, к настоящему времени сложилось
определенный законодательный массив, направленный на регулирование ТОС как на
федеральном, так и на субъектном уровне. Пусть он не совершенен, но такое законодательство
в большинстве субъектов уже есть.
Во-вторых, необходимо констатировать недостаточность и далеко
неоднозначность и противоречивость федерального законодательства о ТОС в
сравнении с нормами конституционного права. Тем более, что как показывает
практика применение современных норм федерального законодательства о ТОС
совершенно не однозначно: где-то они работают, где то – игнорируются и
ущемляются. Все это позволяет сделать вывод о необходимости
совершенствования, прежде всего федерального законодательства о ТОС.
Литература
[1] Конституция Российской Федерации от 12
декабря 1993 года // Российская газета. – 25 декабря 1993г.
[2] Европейская хартия местного самоуправления
(Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства Российской
Федерации. - 7 сентября 1998 г. - №36.
[3] Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N
154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации.
- 28 августа 1995 г. - №35. - Ст. 3506.
[4] Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и
муниципальное управление – М.: Тандем. – 2001. – с.17.
[5] См.например: Васильев В.И. Каким быть
главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. - №12.
- декабрь 2001 г.
[6] Федеральный закон от 8 января 1998 г. N
8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. - 12 января 1998 г. - №2. -
Ст. 224.
[7] Федеральный закон от 25 сентября 1997 г.
№126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29 сентября
1997 г. - №39. - Ст.4464.
[8] Федеральный закон от 26 ноября 1996 г.
№138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"
// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2 декабря 1996 г. - №49.
- Ст. 5497.
[9] Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1
"О закрытом административно-территориальном образовании" //
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 20 августа
1992 г. - №33. - Ст. 1915.
[10] Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1
"О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости
Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 18 июля 1991 г. - №29.
[11] Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N
82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 3 мая
1999 г. - №18. - Ст. 2208.
[12] Пояснительная записка к проекту
федерального закона "Об общих принципах организации территориального
общественного самоуправления".
[13] По материалам Проекта Федерального закона
"Об общих принципах организации территориального общественного
самоуправления" (внесен депутатами ГД В.Г.Вишняковым, С.А.Еньковым,
Д.Ю.Каримовой, А.С.Котковым, Ж.М.Лозинской, П.А.Медведевым, Ю.И.Полдниковым,
Г.И.Райковым, В.М.Тарасовым, М.В.Фильшиным, В.С.Шевелухой, П.Б.Шелищем).
|
Главная
Искусство и культура