Государственное управление РФ

Правительство Российской Федерации в рамках отведенных ему полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и на основе Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве

Российской Федерации" от 22 декабря 1992 г. вправе отменять акты министерств, государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 23 Закона).

Конституция 1993 г. изменила характер взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти, а также характер ответственности
Правительства перед парламентом. Она вывела Правительство из прямого подчинения парламенту, сохранив за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике.
Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Правительство дает заключения по законопроектам, требующим финансирования из федерального бюджета, в том числе о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другим.

Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить в жизнь федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется компетенция Правительства в соответствующей сфере, но и даются ему определенные поручения.
Деятельность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении палатами
Федерального Собрания практики реализации конкретных законов. Так,
Государственной Думой отмечено неудовлетворительное финансирование образования и науки и неисполнение Правительством требований ряда законов в этой области.
Правительству предложено разработать конкретные программы по выводу из кризиса науки и образования, а Счетной палате Российской Федерации проводить ежемесячную проверку исполнения Правительством соответствующих статей Закона "О федеральном бюджете на 1996 г." (см. Постановление Государственной Думы от 21 февраля
1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 10, ст. 864).

В соответствии с Конституцией с Государственной Думой должно быть согласовано назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе вынести вотум недоверия Правительству.

Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, назначает официальных представителей в
Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по доработке законопроектов.

В целях обеспечения взаимодействия Правительства с палатами
Федерального Собрания Правительством принято специальное Постановление от
16 декабря 1994 г. N 1392, которым образовано Представительство
Правительства в Федеральном Собрании в составе статс-секретарей - заместителей министров Российской Федерации и других лиц, назначаемых
Правительством, и утверждено Положение об этом Представительстве (СЗ РФ,
1994, N 35, ст. 3703).
Члены Правительства вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального

Собрания и быть выслушанными, как и официальные представители
Правительства, при рассмотрении соответствующих законопроектов.

Конституция Российской Федерации предоставляет право Правительству
Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, некоторых других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании
Конституции Российской Федерации, а также в связи с разрешением споров о компетенции (статья 125 Конституции Российской Федерации).

Конституция 1993 г. конкретно определяет круг высших должностных лиц, которые входят в состав Правительства Российской Федерации. Это Председатель
Правительства, заместители Председателя и федеральные министры. Следует отметить, что в силу Конституции РСФСР 1978 г. и Закона Российской
Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве
Российской Федерации", помимо руководителей федеральных органов исполнительной власти, в состав Правительства РСФСР входили по должности председатели Советов Министров республик в составе России. Закон "О Совете
Министров - Правительстве Российской Федерации" предусматривает также вхождение в состав Совета Министров руководителя аппарата Совета Министров
(см. ст. 7 Закона).
Если в соответствии с прежней Конституцией на назначение министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел Президенту требовалось согласие
Верховного Совета (см. ст. 109 (п. 3 ч. 1), 121-5 (п. 5) Конституции
Российской Федерации 1978 г. в редакции Закона от 9 декабря 1992 г. - ВВС
РФ, 1993, N 2, ст. 55), то по действующей Конституции весь состав
Правительства утверждается Президентом Российской Федерации, при этом согласие Государственной Думы дается только на назначение Председателя
Правительства.

Новая Конституция сократила число должностных лиц, входящих в состав
Правительства, исключив из него председателей Государственных комитетов и установив, что члены Правительства должны быть в ранге не ниже федерального министра. Поскольку формирование Правительства тесно связано с его структурой (ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента
Российской Федерации, решающего эти вопросы по представлению Председателя
Правительства, то на практике в состав Правительства включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в соответствии с Указом Президента и вследствие этого включенные в состав Правительства. В соответствии с Указом Президента
Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ, 1994, N 3, ст. 190) в Правительство входят не только заместители Председателя Правительства, как это значится в формулировке Конституции, но и первые заместители Председателя (п. 9
Указа).

Действующая структура федеральных органов исполнительной власти включает
Правительство Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти, которые подразделяются на федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Она утверждена на основе
Конституции 1993 г. Указом Президента Российской Федерации от 10 января
1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"
(САПП, 1994, N 3, ст. 190) с последующими изменениями и дополнениями.
Прежняя Конституция Российской Федерации исходила из того, что структура центральных органов государственного управления определялась законом.
Конституция 1993 г. не дает четкого ответа, кто должен окончательно утверждать перечень федеральных органов исполнительной власти, она лишь устанавливает, что предложения по структуре вносятся Председателем федерального Правительства в недельный срок после его назначения Президенту Российской Федерации.
Сформированная упомянутым Указом Президента Российской Федерации структура федеральных органов исполнительной власти призвана служить инструментом проведения политической и экономической реформ на основе Конституции 1993 г., осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем анализ норм текущего законодательства показывает, что в регулировании вопросов предназначения органов, подведомственных Правительству Российской
Федерации, их взаимоотношений внутри исполнительной власти во многом сохранена преемственность с Законом Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (ВВС РФ,
1993, N 1, ст. 14). Федеральные министерства в своем большинстве остаются органами, осуществляющими отраслевое управление, а государственные комитеты и комитеты действуют как коллегиальные органы функционального и межотраслевого управления.
Помимо этих органов в структуру федеральной исполнительной власти входят различные государственные и федеральные службы, агентства, департаменты, федеральные надзоры, Управление делами Президента, которые, как и министерства, образуются указами Президента Российской Федерации.

Ряду федеральных органов исполнительной власти придан особый статус: они подведомственны Президенту Российской Федерации по вопросам обеспечения конституционных полномочий главы государства либо подведомственности ему в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. К их числу относятся: министерства - обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также
Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию, Государственная архивная служба России, Главное управление охраны Российской Федерации,
Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральная пограничная служба,
Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральный надзор
России по ядерной и радиационной безопасности, Государственный комитет
Российской Федерации по военно-технической политике.

Формирование персонального состава Правительства предопределено ч. 2 ст. 110
Конституции и зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти. Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства предложений по его составу. Представляется, что формирование нового Правительства в полном составе должно происходить при назначении его Председателя, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий
Правительства (см. также ч. 2 ст. 110 Конституции).

Глава 4. Судебная власть.

Правосудие - особый вид юридической деятельности, возлагаемый обществом и государством на судебную власть. Понятия "правосудие" и "судебная власть" не тождественны, хотя они выражают сущностные характеристики одной и той же государственной функции, которая заключается в том, чтобы рассматривать и разрешать различные споры и конфликты, связанные с действительным или предполагаемым нарушением норм права. Правосудие осуществляется именем и властью государства в установленных законом процессуальных формах путем рассмотрения исковых требований, заявлений, ходатайств, других материалов
(обвинительный акт прокурора и т.д.) в условиях, обеспечивающих равенство прав сторон. При этом соблюдается ряд конституционно закрепленных процессуальных принципов.

В демократических обществах именно на правосудие возложена миссия защиты конституционных прав и свобод граждан; в этом смысле суды всех видов выполняют две важнейшие и взаимосвязанные функции - правозащитную и правовосстановительную, которые не могут быть выполнены в полном объеме другими правоприменяющими органами.

Положение ч. 1 ст.118 об осуществлении правосудия только судом означает, что в России нет и не должно быть иных, кроме судов, государственных или общественных органов, которые имели бы право разрешать гражданские, уголовные и иные дела. Носителями судебной власти и, следовательно, уполномоченными законом на отправление правосудия могут быть только судьи, а также присяжные и народные заседатели в случаях, установленных законом (см. п. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" - ВВС, 1992, N 30, ст. 1792). Согласно п. 3 ст. 1 этого Закона, судьями "являются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе".

Судья не издает общезначимых правил поведения, он "подводит" определенные нормы закона под индивидуальный случай и выносит решение, являющееся актом применения права. Он призван разрешать конкретные дела, стремясь восстановить нарушенное право, в максимально возможной мере обеспечить возмещение материального и морального ущерба, справедливо разрешить спор, наказать виновного в преступлении или ином правонарушении.

Длительное время в условиях бывшего СССР суды и судьи находились под опекой партийной и государственной номенклатуры. Отбор судей, их назначение на должность, продвижение по службе, стиль работы и даже содержание и характер выносимых решений предопределялись официальным политическим курсом, отражаемым в соответствующих партийных документах. В таких условиях нельзя было и помышлять о независимом и авторитетном правосудии; органы правосудия становились придатком административно-командной системы и, по существу, обслуживали карательные акции советской власти, ее руководящего ядра. Создавались и внесудебные органы с расширенной компетенцией. Так, согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 5 ноября 1934 г. при Народном комиссариате внутренних дел было учреждено Особое совещание с правом применять высылку, ссылку, заключение в исправительно-трудовых лагерях на срок до пяти лет и высылку за пределы СССР. Наряду с Особым совещанием на местах, в областных, краевых и республиканских центрах создавались пресловутые "тройки", возглавляемые начальниками территориальных управлений НКВД. В их состав входили руководители партийных, советских органов и представители прокуратуры. "Тройки" принимали решения о расстрелах, о лишении свободы на длительные сроки и других внесудебных мерах расправы с неугодными властям людьми. В правовом государстве, каким провозглашена Российская Федерация по Конституции 1993 г., на судебную власть возлагается особая миссия по развитию в обществе принципов демократии и начал справедливости. Для этого создается соответствующая нормативная база.
Судьи обязаны основывать свои решения исключительно на законе, руководствуясь при этом внутренним убеждением. Это означает, что они объективно оценивают представленные сторонами доказательства и самостоятельно принимают решения, не поддаваясь постороннему влиянию.

Конституционное закрепление правосудия как отдельной, самостоятельной и независимой государственной власти впервые было осуществлено в Конституции
РСФСР
1978 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в 1989-1992 гг.). Глава
IX этой Конституции называлась "Правосудие и прокурорский надзор". В новой
Конституции Российской Федерации 1993 г. в полном соответствии с принципом разделения властей идея обособления функций правосудия от функций законодательной и исполнительной властей нашла отражение в отдельной главе
7 "Судебная власть"), идущей вслед за главами 4 ("Президент Российской
Федерации"), 5 ("Федеральное Собрание") и 6 ("Правительство Российской
Федерации").

Одним из направлений осуществляемой ныне в России судебной реформы должно стать расширение масштабов юрисдикционного контроля со стороны судебной власти с распространением его на все обжалуемые акты и действия исполнительно- распорядительных органов власти в центре и на местах. В настоящее время контроль за противозаконными действиями должностных лиц государственного аппарата управления осуществляется лишь эпизодически, при рассмотрении ими конкретных дел; он недостаточно емок и эффективен, учитывая ресурсную перенапряженность судебной системы, отсутствие соответствующей специализации у многих судей и распространенность правового нигилизма среди подавляющей части граждан, предпочитающих терпеть факты беззакония и произвола, нежели испытывать свои силы и терпение в неравном противоборстве с чиновниками, злоупотребляющими своими прерогативами.

Другая важная цель судебной реформы заключается в повышении качества правосудия, в том числе путем сокращения числа необоснованных или плохо аргументированных решений. Наиболее эффективно эта задача может быть выполнена в рамках апелляционного обжалования. Подача жалобы в апелляционный суд дает возможность повторного рассмотрения дел, решенных по существу в низших судах, но уже на более высоком профессиональном уровне (в составе коллегии из трех судей), что одновременно повышает уровень правовой защиты законных прав и интересов сторон и авторитет самого решения.

В нынешних условиях целесообразно восстановить трехинстанционную судебную систему, учрежденную еще в ходе судебной реформы 1864 г. в виде: судов первой инстанции (мировых судей и окружных судов), апелляционных судов второй инстанции, при сохранении существующей - третьей (кассационной) инстанции в лице Верховного Суда Российской Федерации. При этом должен быть учтен положительный опыт апелляционного судопроизводства в системе арбитражных судов России.

Перечисленные в п. 2 ст. 118 четыре формы осуществления судебной власти - конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство - являются равными по своему юридическому статусу и значению формами осуществления судебной власти и, несмотря на специфику каждой из них, базируются на единых принципах. Этот вид власти отличается от законодательной и исполнительной властей в трех аспектах. Во-первых, любая из ветвей судебной власти по своей природе консервативна и инертна; если законодательная и исполнительная власти могут действовать по собственной инициативе, то судебная власть проявляет свою "инициативу" опосредованно, а именно: она действует только "в ответ" на поступившие на ее рассмотрение заявления, жалобы, ходатайства, материалы уголовных дел.
Право на возбуждение судебного процесса принадлежит обладателю нарушенных прав или государству в лице прокурора. Это условие обязательно для того, чтобы дать ход любому делу, от гражданского до конституционного. Во-вторых, судебная деятельность подчинена более жестким правилам, чем законодательная и исполнительно-распорядительная деятельность. Судьи обязаны действовать в строгом соответствии с процедурой, установленной в соответствующих процессуальных кодексах и регламентах. Нарушение процедурных правил не только означает нарушение нормального хода судебного разбирательства, но и в ряде случаев может повлечь нарушение законных прав и интересов участников процесса. Судебное решение может быть по этой причине (в ряду других) обжаловано в вышестоящие судебные инстанции, которые при наличии веских и убедительных доказательств вправе их изменить или отменить.
В-третьих, окончательное, вступившее в законную силу судебное решение имеет авторитет постановления, обязательного для исполнения всеми гражданами, учреждениями и должностными лицами любого уровня, которых оно так или иначе затрагивает. Решения же законодательной или исполнительной власти, как правило, периодически пересматриваются и обновляются.

С 1992 г. в России получило четкую законодательную базу арбитражное судопроизводство в качестве особой формы судебной деятельности. В соответствии со ст. 127 Конституции Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах осуществляет судебный надзор за деятельностью нижестоящих арбитражных судов. Эти процессуальные формы, как и сама процедура разбирательства арбитражными судами экономических споров и иных дел, определены
Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

По Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589) в системе арбитражного судопроизводства функционируют федеральные арбитражные суды округов, обладающие правом рассмотрения жалоб на решения нижестоящих арбитражных судов. Исходя из принципа двухступенчатой юрисдикции, на региональном уровне в 1995 г. создано десять апелляционных региональных судов с правом пересмотра решений нижестоящих арбитражных судов, включая правовую и фактическую оценки существа спора. Таким образом, наряду с кассацией, существующей в уголовном и гражданском судопроизводстве, в России в сфере арбитражного судопроизводства действует институт апелляции. Что же касается конституционного судопроизводства, то решения Конституционного Суда Российской Федерации имеют окончательную силу и обжалованию и пересмотру не подлежат (см. ст. 125).

В России действуют Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший
Арбитражный Суд Российской Федерации. Действуют также другие федеральные суды (см. ст. 83, 125-127). Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом.
В соответствии с действующим в Российской Федерации законодательством (см., например, Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР") правосудие по гражданским, уголовным делам и делам, возникающим из административных правонарушений, осуществляют суды общей юрисдикции:
Верховный Суд Российской
Федерации, верховные суды республик в составе Российской Федерации, краевые, областные суды, суды автономной области, автономных округов, Московский и
Санкт-Петербургский городские суды, районные (городские) народные суды.
Военные суды, входящие в федеральную судебную систему, рассматривают дела о преступлениях военнослужащих и лиц, приравненных к ним по закону (служащих вневедомственной охраны, пожарных и др.). В своей деятельности военные суды руководствуются тем же законодательством, что и другие суды, действующие на территории Российской Федерации. Военные суды учреждаются в гарнизонах, армиях, флотилиях, воинских соединениях, военных округах, группах войск, флотах, видах Вооруженных Сил.
Споры, возникающие в процессе предпринимательской деятельности и вытекающие из гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правонарушений в сфере управления, рассматривают Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, региональные апелляционные арбитражные суды, арбитражные суды краев, областей, автономной области, автономных округов, Московский и Санкт-Петербургский городские арбитражные суды.

Проектом Федерального конституционного закона "О судебной системе
Российской
Федерации" предусмотрено создание и других судов федерального уровня. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 5 Конституции свое законодательство имеют: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. На этом уровне возможно образование так называемых местных судов, которые в своей деятельности руководствуются не только федеральными законами, но и местными (региональными) нормативными актами.

В настоящее время в рамках концепции судебной реформы, указ о разработке которой был подписан Президентом 6 июля 1995 г., осуществляются следующие меры:

1) подготовлен проект Федерального конституционного закона "О судебной власти", который должен определить природу и назначение судебной власти в правовом государстве; структуру органов, входящих в судебную систему; формы взаимодействия судов с органами законодательной и исполнительной властей, органами предварительного расследования, прокуратурой и Министерством юстиции;

2) предусматривается расширение доступа граждан к правосудию, что будет достигаться двумя путями: во-первых, созданием системы мировых судей и окружных судов на местном уровне, а во-вторых, упрощением судебных процедур по малозначительным делам и по спорам, в отношении которых стороны достигнут полюбовного соглашения на основе согласительной процедуры. Такая практика хорошо себя зарекомендовала в зарубежных странах. В качестве одного из вариантов предполагаются два звена местных судов: мировые судьи, действующие единолично, и окружные суды, действующие в качестве судов первой инстанции в судебных участках и судебных округах. Мировые судьи могут единолично рассматривать уголовные дела о преступлениях, по которым возможны минимальные сроки лишения свободы либо наказания, не связанные с лишением свободы, значительную часть гражданских дел, административные дела. Мировые суды будут действовать в судебных участках.
Окружные суды будут действовать в судебных округах, как правило, не совпадающих с административно-территориальным делением. В качестве суда первой инстанции они могут рассматривать более сложные уголовные и гражданские дела. Кроме того, им отводится роль суда второй инстанции, осуществляющего апелляционное судопроизводство. Законопроектом "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено не только расширение системы судебных органов за счет создания судов специальной юрисдикции (например, судов по делам несовершеннолетних), но и ряд мер по укреплению авторитета судебной власти.
Конституцией запрещено образование чрезвычайных судов (ч. 3 ст.118 статьи). Практика создания таких судов, имевшая место ранее (например,
"тройки"), несовместима с законностью. Чрезвычайные суды создавались за пределами судебной системы, проводили репрессивную, карательную политику государства, игнорируя гарантии защиты прав личности, предусмотренные законом.

Именно поэтому они неприемлемы в условиях правового государства.
Запрет на создание чрезвычайных судов служит дополнительной гарантией того, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в суде и судьей, к ведению которых оно отнесено законом (см. ч. 1 ст. 47).

Раздел II. Местное самоуправление.

Глава 1. Принципы местного самоуправления.

Часть 1 ст. 130 развивает положения о местном самоуправлении как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и основе конституционного строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его социальное назначение обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В этой сущностной функциональной характеристике местного самоуправления обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван субъект местного самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (см. ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995,
N 35, ст. 3506). Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления
(ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина
(ч. 2 ст. 24); определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке (ст. 46). Прецедент последнего был создан определениями Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-18), который поддержал решения
Ярославского областного суда по жалобам граждан и регионального отделения
"Демократической России" на правовые акты губернатора Ярославской области, нарушающие права местного самоуправления, в частности право самостоятельно формировать свои органы и распоряжаться собственными средствами.
Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления - "вопросы местного значения", под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 1
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В их перечень Конституция включает жилищное строительство и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение
(ст. 41) и образование (ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др. (ст. 131, 132). Подробнее об этом сказано в упомянутом Федеральном законе, где названо 30 предметов ведения местного самоуправления и определено, что "муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти" (ч. 2 ст. 6).
Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции). Федеральный закон
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" под муниципальной собственностью понимает собственность муниципальных образований - городских, сельских и иных (ч. 1 ст. 1). В ее состав, согласно названному Закону (ст. 29), входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской
Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Российской
Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Споры, возникающие по этому поводу, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они же от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав данной собственности; в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской
Федерации и уставами муниципальных образований, это право может быть реализовано населением непосредственно. В соответствии с Законом органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. В интересах населения они могут устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Муниципальная собственность может быть приватизирована. При этом порядок и условия ее приватизации определяются непосредственно населением или представительными органами местного самоуправления. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Право муниципальной собственности регулируется Гражданским кодексом
Российской Федерации (ст. 125 и др.). Им, в частности, закреплено, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом (ч. 3 ст. 212). Четвертое: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст.
131, ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий; производна от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования местного самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное правовое выражение и гарантируется
(см. комментарий к ст. 12).

Часть 2 ст.130 раскрывает организационный механизм функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция ставит референдум. Он, согласно федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяется как голосование по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 1). Этим же
Законом устанавливаются общие правила, касающиеся местного референдума (ч.
1 ст. 8, 22, 44, 52, 57), в том числе закрепляется, что:

- решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. В случае, если в муниципальном образовании представительный орган местного самоуправления не сформирован, местный референдум может назначаться главой местной администрации (главой местного самоуправления) по требованию граждан в количестве не менее 5% числа избирателей муниципального образования;

- в нем имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом, причем только непосредственно и на добровольной основе;

- голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается;

- решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию);

- решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан в пределах полномочий местного самоуправления, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами; неисполнение или ненадлежащее исполнение таких решений влечет ответственность в соответствии с законами; данные решения могут быть обжалованы в суд.

Предполагается, что положения по поводу местного референдума получат развитие законах субъектов Российской Федерации и, в соответствии с ними, в уставах муниципальных образований. В них, в частности, должны найти отражение порядок назначения и проведения референдумов, принятия и изменения принятых ими решений, виды референдумов и случаи, когда они обязательны, гарантии участия в них граждан.

Конституционный Суд Республики Карелия постановлением от 14 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности республиканского закона "О референдуме в Республике Карелия" констатировал важность закона субъекта федерации, определяющего механизм реализации права граждан на местный референдум, но одновременно подчеркнул, что осуществление данного права не может ставиться в зависимость от условий, не имеющих отношения к гражданину, ибо подобное приводит к нарушению его непосредственно действующего конституционного права на участие в местном референдуме.

Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им необходимую демократическую легитимацию.
Конституция Российской Федерации закрепляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются этих прав (см. комментарии к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ
РФ, 1994, N 33, ст. 3406), который распространяется в том числе на выборы органов местного самоуправления (ст. 1).

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что муниципальные выборы осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан (ч. 1 ст. 23). Федеральное законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки демократической однородности выборов на всех уровнях, включая местное самоуправление.

Субъекты Российской Федерации принимают законы о порядке проведения муниципальных выборов. Данный вопрос отражается в уставе муниципального образования. При этом формулируемые в названных актах положения не могут противоречить Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", но в них могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан (ст. 1).

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению и защищают избирательные права граждан. Именно с позиций гарантий местного самоуправления Конституционный Суд Российской
Федерации в постановлении от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями от 22 апреля 1996 г. (Российская газета, 15 июня 1996 г.) пришел к выводу о допустимости указания Федеральным законом сроков, в течение которых должны быть сформированы путем выборов новые органы местного самоуправления. При этом данная мера ограничена переходным периодом и рассматривается как средство, упорядочивающее процесс становления системы местного самоуправления и не допускающее затягивания создания ее выборных органов; она не нарушает права органов государственной власти субъектов федерации и муниципальных образований назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию указанного права в определенные временные рамки.

Рассматриваемая часть статьи исходит из того, что граждане осуществляют местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К таковым Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит собрания (сходы) граждан (ст. 24). Они способствуют выражению общественного мнения, позволяют населению публично направлять, контролировать и оценивать деятельность органов местного самоуправления. В отдельных поселениях, если подобное предусмотрено уставом муниципального образования и соответствует закону субъекта Российской Федерации, данные собрания (сходы) могут выполнять полномочия представительных органов местного самоуправления. В этом случае они считаются правомочными при участии в них более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решения, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации. Федеральный закон закрепляет право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25). Она реализуется в соответствии с уставом муниципального образования и, если выделить главное, заключается в том, что население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).

Граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления.
Федеральным законом установлено (ст. 26), что названные адресаты обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца. За нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан законом может быть предусмотрена административная ответственность.

Местное самоуправление осуществляется через собственные органы. Им присущ ряд черт: структура этих органов определяется населением самостоятельно; они формируются данным населением и его представительными органами; обладают полномочиями на решение вопросов местного значения и в их пределах издают правовые акты; являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования; не входят в систему органов государственной власти. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исходит из разнообразия систем органов местного самоуправления. При этом, однако, выделяются выборные органы, образуемые в соответствии с названным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, а также признается обязательным наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (ч. 1, 2, ст.
14).

Страницы: 1, 2, 3