Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

В отдельных видах государственной службы служащим присваиваются специальные классные чины, ранги и персональные звания, которые соотносятся, как правило, с квалификационными разрядами (законы РФ "О прокуратуре РФ", "О Государственной налоговой службе РСФСР", "О федеральных органах налоговой полиции").

В последнее время статус государственного служащего пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого законодательства, например трудового или финансового. Теперь законы предусматривают для государственных служащих пенсионное обеспечение, государственное страхования, денежное содержание
(должностной оклад, надбавки к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин и денежное поощрение по итогам службы за определенный

период времени), различные льготы по налогообложению некоторым категориям государственных служащих, общую продолжительность рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск, совместительство по службе.

Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он: 1) состоит из актов Российской
Федерации и ее субъектов; 2) более полно регламентирует организацию государственной службы и правовое положение служащих; 3) в институте государственной службы повышена роль Закона; 4) воплощены многие идеи правового государства (разделение государственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.); 5) по-новому решены вопросы о понятии государственной службы, круге государственных служащих, и их защите классификационных разрядов государственных служащих, ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям; 6) усовершенствована система руководства государственной службой. Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12,
32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Таким образом, можно сказать, что сейчас в
России существуют демократические конституционно- правовые основы российской государственной службы.
Задачи государственных служащих в системе органов исполнительной власти многообразны.

В настоящее время государственная служба рассматривается как один из видов общественно-политического труда. Поэтому на государственного служащего распространяются основные положения трудового законодательства, хотя в то же время в ст. 11 закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" для государственного служащего установлены ограничения, связанные с государственной службой. Для него главенствующим являются несение государственной службы, исполнение государственной должности, использование полномочий, определенных должностью, для решения возникающих в ходе развития общества проблем, включая проблемы отдельных граждан.

Гражданам, претендующим на должность в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Государственный орган власти предполагает наличие у государственных служащих умения самостоятельно и квалифицированно вести дела, решать многоплановые административные задачи. Здесь находит свое проявление один из наиболее существенных признаков службы: состыковка информации и данных, или, иными словами,, обстоятельств дела с законом или правовой нормой. Этот признак требует от государственных служащих ярко выраженной способности к аналитическому мышлению. Исполнительный орган государственной власти соответствующего ранга требует от работника умения видеть проблемы и явления в крупных взаимосвязанных средах и быстро осваиваться на новом поприще, умело применять наработанный в свое время опыт к требованиям особых ситуаций и задач.

Помимо того, нормы поведения государственных служащих должны носить отчетливо социальный характер, что предполагает чувство высокой ответственности и готовность взять на себя выполнение сложных обязанностей[13].
В соответствии с широким диапазоном задач федеральных структур управления деятельность исполнительной власти государства сопряжена с выполнением очень разнообразных и сложных задач, однако, во всех сферах управления можно выявить типичные для соответствующих ранга и должностей функции:
В области правоприменения и выяснения фактических обстоятельств дела

Правоприменение предполагает выяснение обстоятельств того или иного дела и их соотношение с соответствующими специфическими нормативными актами и административными предписаниями. Выясняя фактические обстоятельства дела, государственный служащий обязан самостоятельно собрать необходимые справочные данные или поручить другому лицу сделать это.

В нормотворческой деятельности

В нормотворческой деятельности, особенно в высшем звене управления, государственные служащие занимаются также разработкой нормативных актов и административных предписаний. Здесь они призваны обеспечить такие обоснованные и качественные наработки, которые отвечали бы юридическо-политической целевой установке и учитывали бы социальные, экономические и административные последствия этих актов.
В организации и планировании
В управленческой организации ответственный исполнитель вместе с другими отвечает за эффективность и бесперебойный режим работы. Он должен заботиться об обеспечении оптимальной и вместе с тем экономичной организационной структуры и последовательности операций в процессе выполнения управленческих задач и постоянно стремиться адаптировать их к изменяющимся условиям. Поэтому государственный служащий обязан постоянно следить за развитием современных технических средств в цепях применения их на соответствующих участках работы. В области автоматизация и обработки информации

Служащие обязаны критически продумывать вопрос о том, насколько те или иные операции управления поддаются автоматизации, и только затем должны следовать планирование организационной стороны процесса автоматизации, написание пользовательских программ и их адаптация к изменяющимся условиям. В сфере консультативных услуг

Консультирование по вопросам трудоустройства, профессиональной ориентации и подготовки заключается в первую очередь в предложении пособий и информации о положении на рынке труда с целью выбора рабочих мест, а также соответствующей формы профобучения.

В руководящей деятельности

Руководство персоналом, обеспечивающее оптимальную расстановку и использование кадров, и решение возникающих организационных проблем. Для этого руководители наделены соответствующими полномочиями оперативной самостоятельности. Исходя из этого, предъявляются особые требования к общим, личным и специфическим качествам руководителя.

Порядок прохождения государственной службы предполагает пять групп должностей в этой сфере. В соответствии с этим действуют пять категорий требований, каждая из которых исходит из определенной сложности выполняемых задач и, требует соответствующей подготовки
(подготовительной службы) для приобретения необходимой квалификации. Набор обучаемых, организация и характер обучения предполагают, что подготовка служащего для той или иной должности будет успешной, если у него есть соответствующая этой должности базовая подготовка, например диплом для права поступления в высшее специальное заведение, для обучения в соответствии с профилем занимаемой должности.

Проблема отбора государственных служащих на выдвижение должна решаться только путем оценки профессиональной пригодности, квалификации и личной трудовой отдачи (по принципу профессионального мастерства). Профессионализм государственного служащего предполагает:

а) компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие, необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации.
Одна из основных обязанностей служащего - поддержание уровня своей квалификации;

б) систематичное, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику яснее и глубже познавать стоящие перед ним проблемы, овладеть необходимыми методами руководства. Немаловажно: ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность, взаимоотношения с людьми;

в) политическую нейтральность[14], т.е. государственный служащий обязан действовать в соответствии с правовыми актами, но не политическими установками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение недопустимо использовать в интересах партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации. Нужно учитывать, что "практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений[15]; г) лояльность, независимо от партийных и иных пристрастий государственный служащий должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным к людям, ко всем, кто зависит от него, обращается к нему; д) ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность.

Важнейшим средством обеспечения профессионализма является отлаженная система подбора и выдвижения кадров, номенклатура, если она правильно организована - это необходимый элемент профессиональной службы. Без цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадров корпуса государственного аппарата следует руководствоваться триадой: профессионализм - стабильность - лояльность.

Структуру обобщенной модели должности на основе содержания должностной деятельности предложил П.А.Тварийонавичюс[16].
Он классифицировал элементы должностной деятельности: содержание деятельности; права и полномочия; ответственность и самостоятельность; характеристика рабочего места; условия и организация труда; заработная плата; требования к работнику; порядок замещения и освобождения; возможный круг замещаемых должностей.

В правовой модели важное место отводится вопросу формирования задач и обязанностей для рабочего места. Существует несколько принципов, которые необходимо учитывать при их формировании. К ним, в частности, относятся:

- принцип соответствия - установленный объем работы должен соответствовать физическим возможностям человека;

- принцип надлежащей детализации - должна быть определена степень детализации круга задач и обязанностей;

- принцип показателей - показатели должны отражать результаты, зависящие от самого работника;

- принцип значимости поручений - в перечне следует определить вес и значение каждого поручения, входящего в круг обязанностей;

- принцип равномерности стимулов и санкций - чем конкретнее задание и яснее показатель, тем легче каждому, и прежде всего руководителю, заметить малейшее упущение;

- принцип самовыражения - каждый человек обладает определенными способностями, честолюбием, увлечениями и пристрастиями; хочет чем- то выделиться, обратить на себя внимание окружающих, пользоваться уважением коллектива и ощущать общественную полезность своего труда;

- принцип повышения квалификации - этот принцип должен учитываться при определении задач и обязанностей; необходимо периодически пересматривать состав задач и функций для постоянного развития и профессионального роста работников;

- принцип автоматического замещения отсутствующих - в аппарате управления проблема замещения отсутствующих работников должна рассматриваться как неразрывно связанная с организацией рабочего места.

Исследования и опыт приводят к выводу, что описание рабочего места государственных служащих целесообразнее всего поручать непосредственному начальнику сотрудника, занимающего данное рабочее место.

Описание рабочего места содержит общие данные о рабочем месте, о сотруднике, занимающем рабочее место, а также перечень отдельных видов работ, выполняемых на этом рабочем месте, определение их доли в общей продолжительности рабочего времени.
Перечень отдельных видов работ является главной составной частью описания и определяет его ценность.

С расширением и изменением функции и задач государственного управления численность работников аппарата управления, количество государственных служащих возрастают и концентрируются, как правило, на уровне региональных органов, а также органов местного самоуправления. После учреждения федеральной государственной службы акцент на процессы формирования этого института переносится в регионы и в органы местного самоуправления.

Поэтому исключительно важно исследовать, как исходная правовая модель госслужбы федерального центра проецируется на регион, с учетом географических, культурных, национально- этнических, политических, экономических и иных особенностей.

2.2 Правовое регулирование государственной службы на федеральном уровне.

С начала 90-х годов по мере разрушения прежних номенклатурных структур, и в особенности после распада СССР, окрепли голоса сторонников реформы государственного аппарата. Однако в первое время это вылилось в разрозненные акты, не увязанные в какую бы то ни было систему.
В 1992 году была опубликована концепция реформирования государственной службы, критически встреченная в научных кругах, хотя часть её положений носила здравый характер. В частности, в ней предусматривалось принять рамочный закон о госслужбе, который послужил бы отправной точкой для дальнейшего правотворчества в этой области. Но время шло, а закон не принимали. Все шаги по становлению государственной службы в 1993 - первой половине 1995 годов были в основном организационного характера. При президенте
РФ 3 июня 1993-го был учреждён Совет по кадровой политике, в феврале 1994 года - Управление федеральной государственной службы, в июне - Российская академия государственной службы (на базе бывшей Академии общественных наук при ЦК КПСС). В апреле 1995-го бывшие региональные высшие партийные школы были преобразованы в региональные академии госслужбы. Этими преобразованиями была сформирована система профессионального обучения государственных чиновников.
Что касается законодательной стороны, то она по-прежнему отставала. Первым крупным правовым актом в сфере государственно- служебных отношений стало утверждённое указом президента РФ от 22 декабря 1993 года Положение о федеральной государственной службе.
Согласно Конституции РФ федеральная служба находится в ведении
Федерации. Поскольку в ней ничего не сказано о госслужбе в регионах, остаётся предположить, что последняя подчинена субъектам
РФ.

Из буквы и духа Конституции РФ следует, что основы организации госслужбы в РФ должны быть установлены федеральным законом.
Упомянутое выше Положение о федеральной государственной службе эту задачу не решало, так как, во-первых, было утверждено указом президента, во-вторых, касалось только федерального уровня, в- третьих, не охватывало многих компонентов организации и функционирования госслужбы. Чтобы удовлетворить всем этим требованиям, был нужен федеральный закон, который приняли летом
1995 года (на четвёртом году экономических и политических реформ!). Он стал первым (и пока единственным) федеральным законодательным актом, регламентирующим сферу государственно- служебных отношений.

Проблема, однако, в том, что этот базовый закон появился в то время, когда новый политический режим и система административно- государственного управления в общих чертах сложились, были закреплены институционально и ментально. Поэтому значительная часть рациональных

положений, содержащихся в законе, уже не могли существенно повлиять на российскую политическую и управленческую практику.
Тем не менее сам факт правового закрепления этих положений, несомненно, значим.
Так, закон чётко определил понятие “государственная служба”, обозначил её структуру. Важно и то, что он закрепил разделение политики и государственной службы, а соответственно - политических и административных государственных должностей. Тем самым были заложены правовые основы формирования постоянного, профессионального, независимого от политической конъюнктуры государственного аппарата, установлены квалификационные требования для замещения государственных должностей, закреплены принципы государственной службы, в частности открытый конкурс на замещение вакантных должностей. Большое внимание в законе уделено определению правового статуса государственного служащего: его прав, обязанностей, социальных гарантий, ограничений, связанных с государственной службой. Таким образом, в рамочном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации” есть немало положений, призванных построить современный государственный аппарат на началах рационально-бюрократической модели государственного управления.
Правда, по мнению некоторых авторов, закон содержит в себе и предпосылки закрепления кастовости, закрытости и неподконтрольности государственной бюрократической корпорации с её особым миром и системой ценностей. К примеру, в законе установлена необычайно разветвлённая и в некотором смысле беспрецедентная для современных государств система бюрократических чинов в трёх измерениях: категории, группы, разряды. Причём если деление госдолжностей на категории “А”, “Б”, “В” вытекает из воплощённой в законе концепции разделения политики и госслужбы, принятой в практике демократических стран, то обоснованность иерархического расчленения должностей на пять групп и введения соответственно 15 квалификационных разрядов вызывает большие сомнения. Столь громоздкая система (во многих странах, напротив, наблюдается тенденция к упрощению госслужбы) скорее всего, отражает бюрократическое тщеславие и осознание российскими чиновниками своей избранности, кастовой обособленности.
Между тем наиболее существенная слабость закона в том, что он устанавливает лишь самые общие государственно-служебные нормы, которые нуждаются в конкретизации. Однако ни одного федерального закона в развитие базового так и не было принято.
Пробелы в федеральном государственно-служебном законодательстве стали причиной того, что значительный массив государственно- служебных отношений в настоящее время регулируется указами президента и постановлениями правительства. Вряд ли вызывает сомнения необходимость регулировать отдельные (преимущественно оперативные) вопросы госслужбы указами главы государства и нормативными актами правительства. Но нельзя признать нормальным, когда в их число попадают такие аспекты, как денежное содержание, пенсионное обеспечение, дисциплинарная ответственность государственных чиновников.
В РФ отсутствует единый межведомственный орган по вопросам государственной службы. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ фактически бездействует; кроме того, возложенные на него функции и порядок его деятельности предполагают существование ведомства, следящего за состоянием государственной службы в Центре и на местах со всеми вытекающими отсюда последствиями. Отсутствие полноценного федерального ведомства государственной службы, отвечающего за проведение единой политики в этой сфере, негативно сказывается на практической деятельности государства.
Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи предлагают, в частности, провести юридическую экспертизу Федерального закона “Об основах государственной службы
Российской Федерации” и подготовить поправки, изменения и дополнения к нему. Одновременно рекомендуют принять закон “О федеральной государственной службе РФ”, внесенный депутатом
В.Южаковым 19.12.2000 г.
Необходимость подготовки и принятия данного законопроекта обусловлена следующими основными обстоятельствами. Согласно ст. 71
Конституции Российской Федерации федеральная государственная служба относится к ведению Российской Федерации, что обусловливает право и обязанность Российской Федерации законодательно урегулировать вопросы федеральной государственной службы.

Между тем, Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" является "рамочным" законом, он содержит значительное число отсылочных норм. И если субъекты Российской Федерации в большинстве своем приняли законы о государственной службе, то федеральная государственная служба не имеет соответствующего федерального закона, хотя необходимость его принятия вытекает из п. 2 ст. 4 Федерального закона от 31 июля
1995 г. Кроме того, многие вопросы федеральной государственной службы, как это предусмотрено Федеральным законом от 31 июля 1995 г., должны регулироваться федеральными законами, фактически же они регулируются указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (денежное содержание, отпуска и т.д.).

Основными задачами данного законопроекта являются:

1) создание законодательной базы федеральной государственной службы, укрепление законности в ее функционировании;

2) повышение эффективности федеральной государственной службы, ее роли в решении экономических, политических и социальных задач российского государства;

3) усиление ответственности федеральных государственных служащих перед государством и обществом;

4) усиление правовой и социальной защищенности федеральных государственных служащих;

5) укрепление организационных и управленческих начал федеральной государственной службы;

6) повышение требований к профессиональному уровню федеральных государственных служащих;

7) оптимизация взаимодействия федеральной государственной службы с институтами гражданского общества, с государственной службой субъектов Российской Федерации и муниципальной службой.

Новыми положениями законопроекта являются:

- определение видов федеральной государственной службы;

- определение понятия федерального органа государственной власти;

- формулирование принципов федеральной государственной службы;

- определение квалификационных характеристик должностей федеральных государственных служащих;

- определение принципов соотношения государственных должностей федеральной государственной службы, государственных должностей государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальных должностей, а также квалификационных разрядов этих служащих;

- формулирование полномочий Президента Российской Федерации,
Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в сфере организации федеральной государственной службы;

- определение полномочий федеральных органов государственной власти, а также их обязанностей в сфере организации федеральной государственной службы;

- содержание трудового договора с федеральным государственным служащим;

- введение особых гарантий для обеспечения служебной независимости федерального государственного служащего;

- конкретизация административного порядка разрешения служебных споров.

Разработчики старались по возможности придерживаться структуры
Федерального закона "Об основах государственной службы Российской
Федерации". Вместе с тем предлагаемое расположение нормативного материала в проекте федерального закона "О федеральной государственной службе" отличается, большей последовательностью, логичностью и простотой. Это в значительной степени облегчит использование и применение этого закона. Авторы сочли необходимым обратить особое внимание на содержание служебных трудовых правоотношений, возникающих между федеральными государственными служащими и федеральным государственным органом, их взаимных правах и обязанностях. Поэтому обязанностям федерального государственного органа отведена особая статья.

Учитывая важное значение обеспечения законности в деятельности государственной службы, авторы особо выделили право федерального государственного служащего на защиту личного достоинства и служебной независимости.
Кроме того, существует острая потребность в нормативных правовых актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о государственной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и приниматься вместе с ним. Поскольку на деле ни один закон принят не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности госслужащих, об их денежном содержании, о присвоении им квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должностном лице и административной процедуре (об общих правилах взаимодействия государственных служащих с гражданами) и т. д.

2.3 Особенности правового регулирования государственной службы в субъектах Федерации.

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в государственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и исполнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы.
Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.
Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энергичные усилия для упрочения и закрепления приобретённого статуса, наполнения его реальным содержанием. В итоге в 1993—1998 годах законодательные акты в области госслужбы приняли 87 субъектов РФ.
Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить внеинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное руководство не может повернуть правовые нормы государственно- служебных отношений в нужную для себя сторону. Например, закреплённый законодательно институт аттестации используют как инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае региональное законодательство, не выполняя своей основной функции
-рационализировать государственно-служебные отношения, всего лишь дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские связи внутри государственного аппарата.
Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные законодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с федеральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит неоправданная дифференциация правового регулирования.
Противоречивость федерального и регионального государственно- служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку: рамочный закон “Об основах государственной службы Российской
Федерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и трудовое законодательство к совместному ведению Федерации и её субъектов. Из этого противоречия проистекают два подхода к правовому регулированию государственной службы субъектов РФ.
Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку регулирование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ведению РФ (что сделано по отношению к федеральной госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то, следовательно, оно должно быть отнесено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреплён ст. 2 федерального закона).
Подобный подход воплощён в ряде законов о государственной службе субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области.
Законодательные акты Башкирии, Татарстана и Якутии представляют собой, по сути, законы о государственной службе суверенных государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).
Однако, как известно, законодательство о государственной службе — это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст.
72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её субъектов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос относительно ст. 2 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, из которой следует, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них.
Очевидную коллизию попытались объяснить известные исследователи
Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт скорее об организации государственной службы, чем о её законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению, наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77) относится к их ведению, а регулирование общих принципов организации государственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”)
— к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: государственная служба в субъекте
РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта
Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам.
На этом основан второй подход. Он закреплён в законах большинства субъектов РФ. Так, в законе “О государственной службе
Орловской области” (ст. 8) прямо записано: “Положения настоящего закона не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам,
Уставу (Основному закону) Орловской области. При внесении в федеральные акты изменений и дополнений до приведения областных актов в соответствие с ними применяются федеральные законы”.
Аналогичная норма содержится в законе “О государственной службе
Кабардино-Балкарской Республики”, в соответствующем законодательстве значительной части субъектов РФ.
В вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство, отмечает Манохин, выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося к исключительному ведению субъектов
Федерации. По его мнению, последним предоставлены обширные полномочия по регулированию той части государственной службы, которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из
30 статей рамочного закона содержат нормы, которые управомочивают регионы по-своему — с учётом местных, национальных и иных особенностей — определять условия госслужбы в своих пределах. Речь идёт о комплектовании кадрового корпуса государственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих,

определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощрении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит основой и ориентиром для регионального правотворчества.
Следует также отметить практику закрепления отдельных норм о государственной службе в уставах субъектов РФ. В некоторых из них госслужбе отведены целые главы, например глава 10 Устава
Саратовской области, глава 35 Устава Тамбовской области, глава 6
Устава Архангельской области. Кроме того, нормы, регулирующие госслужбу, нашли своё отражение в уставах Курганской, Липецкой,
Свердловской и некоторых других областей.
Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов
РФ подходы к определению базовой категории “государственная должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых региональных законодательствах это сделано более удачно, чем в федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации государственных должностей. В правовых актах большинства субъектов
РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические;
“Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий политических руководителей; “В”
- классические административные. Кое-где должности категории “А” именуют политическими либо конституционными государственными должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих регионах принято разделение на политические и административные должности, что более соответствует мировой практике.
Система государственных должностей тесно увязана с системой квалификационных разрядов. Введённый в оборот на федеральном уровне, этот термин прочно закрепился в большинстве региональных актов, а система квалификационных разрядов воспринята в том виде, в каком она установлена федеральным законом. Но есть и отклонения.
Так, законы о госслужбе некоторых областей (Новгородская,
Пермская, Читинская) вообще не дают наименований квалификационных разрядов, относя определение системы и видов разрядов, а также порядок их присвоения к компетенции РФ. Отдельные регионы
(Мордовия, Брянская и Воронежская области) используют собственную терминологию для обозначения квалификационных разрядов. Нередко в их названии указывают принадлежность к субъекту Федерации, что федеральное законодательство считает недопустимым. Такие субъекты
РФ, как Башкирия, Марийская Республика, Татарстан, вообще не используют термин “квалификационный разряд”, заменив его на
“классный чин”, а в Иркутской области, где существует своё, отличное от федерального деление государственных должностей на группы, предусмотрено параллельное существование и квалификационных разрядов, и классных чинов.
Подобная разноголосица создаёт большие трудности при перемещении госслужащих из одного субъекта в другой, а также при переходе на федеральную госслужбу. В самом деле, какие разряды в таком случае присваивать, если нет единой шкалы и общей терминологии? А ведь от квалификационного разряда зависит, например, размер надбавки к должностному окладу, не говоря уже о том, что разряд должен характеризовать профессиональный уровень и служебное соответствие чиновника.
Разнобой в определении структуры государственных должностей и квалификационных разрядов существенно препятствует реализации базового принципа государственной службы любого федеративного государства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть одинаковы на уровне как федерации, так и её субъектов.
Единообразная типология государственных должностей и квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную должностную структуру госслужбы РФ и в конечном счёте создать реальные организационно-структурные предпосылки государственной целостности России. Пока сохраняется разношёрстность в построении основных институтов государственной службы, говорить о целостности не приходится.
Различие двух подходов к организации и правовому регулированию государственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше, обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде регионов, как присяга госслужащих. Например, в тексте присяги
Республики Татарстан вообще отсутствует упоминание российской конституции и российского государства: это, по существу, присяга на верность суверенному государству
Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания госслужащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные оклады региональных чиновников соседних областей различаются в разы. Широкие вариации имеют место и в вопросах пенсионного обеспечения госслужащих.
Различается и региональная практика управления государственной службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для регионов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере.
Поэтому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику, которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам госслужбы субъекта Федерации:
• существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации, но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти на паритетных началах;
• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

• представляет собой специальное подразделение аппарата высшего должностного лица;
• имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных началах обеими ветвями власти.
Как видим, разброс организационных форм управления государственной службой в российских регионах весьма широк. Но есть одна общая для них черта: система управления государственной службой заметно тяготеет к исполнительной власти и только в редких случаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее, потому что такая модель в большей мере обеспечивает рациональность, профессионализм и политическую нейтральность региональной государственной службы.
Суммируя практику законодательного регулирования государственной службы в регионах, можно перечислить её самые типичные отступления от норм федерального законодательства:
• введение собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 федерального закона;
• включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми по федеральному закону (руководители субъектов Федерации, служащие органов местного самоуправления);
• расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст. 14 федерального закона, и перечня правоограничений, что несовместимо со ст. 11 федерального закона;
• закрепление за субъектом Федерации полномочий регулировать собственными законодательными актами вопросы, регламентация которых отнесена к компетенции федеральных законов;
• требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15
Конституции РФ;
• необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы поступить на государственную службу (противоречит ч. 4 ст. 32
Конституции РФ)8.
Нельзя не согласиться с теми, кто говорит о необходимости провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.
Разумеется, приведение законодательных актов субъектов РФ о государственной службе в соответствие с федеральными законами не будет означать их полной унификации и слепого копирования федеральных норм. Здесь требуется соблюсти тонкий баланс региональной специфики и общефедеральных принципов законодательства.

По мнению ряда специалистов, одним из средств решения проблемы могут стать разработка и принятие крупного кодификационного акта о государственной службе. Проект кодекса уже подготовлен в соответствии с президентским указом № 278 от 3 апреля 1997 года.
Что с собой принесёт кодекс государственной службы? Во-первых, систематизацию многочисленных действующих нормативно-правовых актов о госслужбе и создание на этой основе непротиворечивой нормативно-правовой базы. Во-вторых, разработку и введение новых норм с учётом первоочередных приоритетов. В-третьих, закладку в кодекс “правовых ниш” для последующего органичного включения в него новых норм. И главное: кодекс призван исчерпывающим образом регулировать госслужбу, служить юридической базой для комплексной реформы государственной службы. Правда, некоторые скептики считают, что имеющийся нормативный материал пока недостаточен для кодификации и следует сначала принять некоторые важнейшие законы по развитию и конкретизации рамочного закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, а уж потом кодифицировать государственно-служебное законодательство. В этих доводах есть рациональное зерно, которое, однако, не отменяет необходимости, пусть и в отдалённой перспективе, систематизировать и кодифицировать государственно-служебный правовой массив.

Глава 3. Особенности государственной службы в субъекте Федерации

(на примере Московской области)

3.1. Специфика правового статуса Московской области

В настоящей главе исследования речь пойдет о становлении и развитии государственной службы в субъекте Федерации - Московской области. В этой связи представляется целесообразным и правомерным рассмотреть проблему субъекта Федерации в целом и выделить особенности Московской области как субъекта.

В ст. 5 Конституции РФ определена специфика российского федерализма, которая заключается, в частности, в наличии нескольких видов субъектов Федерации.

К ним относятся согласно Конституции: республика, край, область, город федерального значения, автономии двух видов: автономная область и автономный округ.

Термин "субъекты Федерации" в законодательстве России впервые введен в Конституционное право вместе с принятием Конституции 1993 года. "Субъект федерации - это государственное образование в составе федерации, - отмечают авторы энциклопедического словаря[17]. Неизвестная ранее форма "субъект федерации" охватывала государственные образования, основанные на национально- территориальном принципе республики, автономии и иные, основанные на территориальном принципе края, области.

Московская область является государственно-территориальным образованием в составе Российской Федерации, которому в соответствии с действующей Конституцией РФ иными федеральными актами предоставлен статус субъекта федерации. Положение части первой статьи 5 провозглашает принцип равноправия

Все сказанное является не просто рассуждениями общего характера, но имеет самое непосредственное отношение к предмету данного исследования. В самом деле, как было отмечено ранее, государственная служба представляет собой совокупность и единство элементов:

1) государственные органы и государственные должности;

2) государственные служащие и их деятельность на службе у государства.

Таким образом, представляется, что совокупность перечисленных элементов может характеризоваться как система государственной службы.

Правовым же оформлением данной системы выступает правовой институт законов и иных нормативных актов, обеспечивающий ее достаточное регулирование и динамику, способствующий становлению и развитию субъекта Федерации. Применительно Московской области как субъекту Федерации и с учетом выявленной специфики, это означает, что область вправе самостоятельно:
- формировать органы государственной власти, в т.ч. и исполнительные, и государственные должности;
- устанавливать правовой статус государственных служащих, находящихся на государственных должностях и обеспечивающих деятельность органов государственной власти. Правовой институт государственной службы формируется также самостоятельно в пределах
Конституции Российской Федерации и в соответствии с действующим федеральным законодательством. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации - определена в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законодательством и законом Московской области "О системе органов государственной власти Московской области от 13 марта 1996 года
№253
Таким образом, дальнейшее рассмотрение государственной службы субъекта Федерации предполагает:
-проведение анализа органов государственной власти и прежде всего органов исполнительной власти Московской области.

Страницы: 1, 2, 3