Проблемы государственной службы и правовой механизм их регулирования по материалам управления государственной и муниципальной службы Московской области

Однако следует иметь в виду, что в соответствии с субъектом данного исследования все элементы государственной службы рассматриваются нами с точки зрения правового регулирования, т.е. закрепления в соответствующих нормативных правовых актах субъекта
Федерации, а не с позиции организационного строения и взаимодействия, этических норм, нравственных установок и др.

В этой связи и рассмотрим органы государственной власти
-исполнительную власть.

Выбор именно органов исполнительной власти не случаен. По мнению Н.М. Казанцева, представительная власть контролирует и направляет развитие системы государственной службы тремя основными способами:

- законодательно, посредством выработки и принятия системы законов о государственной службе, устанавливающих общие рамки для других актов по государственной службе, урегулирующих ее отдельные аспекты и вытекающие, как правило, из статей и положений статусного Закона;

- бюджетно, посредством принятия и контроля исполнения государственного бюджета, предусматривающего годовые объемы затрат на содержание государственных органов[18].
Можно согласиться с исследователем и перенести эти принципы на субъект федерации.

Исполнительный орган государственной власти Московской области. Администрация Московской области, образованная в соответствии с Законом "О структуре Администрации Московской области 5 августа 1996 года №112-44 .

Но именно исполнительная власть непосредственно управляет государственной службой. Ключевую роль, как показывает опыт развитых стран выполняют особенные органы (Комитеты, Министерства) государственной службы, деятельность которых регулируют соответствующие законодательные акты.

Функции управления кадрами и государственной службы возложены на Управление государственной и муниципальной службы МО, которое является структурным подразделением канцелярии Губернатора
Московской области (далее - Управление).

Существенное значение в деятельности Управления занимают вопросы кадрового обеспечения. К компетенции Управления относятся вопросы:

1. Оказание консультационной помощи кадровым подразделениям органов государственной власти Московской области, в том числе по проведению конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, государственных квалификационных экзаменов.

2. Ведение Реестра государственных должностей государственной службы в органах государственной власти Московской области, формирование и ведение сводного Реестра государственных служащих
Московской области.

3. Подготовка нормативно - правовых актов по вопросам государственной службы, участие в подготовке заключений на проекты законов и иных нормативно - правовых актов по вопросам государственной службы.

4. Анализ эффективности взаимодействия органов государственной власти Московской области по вопросам государственной службы.

5. Организация проведения аттестаций и государственных квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы в органах государственной власти Московской области.

6. Организация прохождения государственными служащими профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации.

7. Координация деятельности кадровых подразделений органов государственной власти Московской области по вопросам государственной службы.

8. Несет ответственность за подготовку вопросов по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих.

9. Участие в формировании кадрового резерва.

10. Подготовка нормативов по признанию Советом образования, полученного государственными служащими, равноценным образованию, предусмотренному Законом.

11. Контроль за деятельностью и оказание помощи учебному центру
"Нахабино".

12. Представление государственных и муниципальных служащих к наградам.

13. Проверка деятельности органов государственной власти по вопросам государственной службы.

14. Осуществление взаимодействия по вопросам государственной службы с соответствующими органами государственной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

15. Информирование граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы.

16. Рассмотрение обращений и заявлений граждан по вопросам государственной службы в Московской области и принятие соответствующих мер.

17. Организационно - техническое обеспечение деятельности
Совета.

18. Исполняет другие полномочия, возложенные на Управление нормативными правовыми актами.

19. Осуществление управления муниципальной службой:

1. Координация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации муниципальных служащих.

2. Анализ эффективности деятельности муниципальной службы.

3. Ведение Реестра муниципальных служащих.

4. Создание информационного банка данных по муниципальной службе.

5. Координация научных исследований в области муниципальной службы.

6. Контроль за реализацией закона Московской области о муниципальной службе в муниципальных образованиях.

7. Выдача рекомендаций формирования квалификационных, конкурсных, аттестационных и иных комиссий в муниципальных образованиях.

8. Разработка проектов нормативно - правовых актов по вопросам муниципальной службы.

9. Исполняет другие полномочия, возложенные на Управление нормативными правовыми актами.

Управление государственной и муниципальной службы во многом осуществляет функции государственной службы.

А функции государственной службы - это основное воздействие государственной службы на развитие государства обеспечение благосостояния общества.

Основные задачи Управления:
- обоснование предложений аппарата государственных органов субъекта федерации
- практическое осуществление положений, законодательных актов в сфере организации и функционирования государственной службы;
- анализ, исследование и оценка деятельности персонала государственных органов;

- контроль за реализацией государственной кадровой политики;

- прогнозирование и планирование развития персонала государственных органов;
- организационно-методическое руководство и координация деятельности по оценке результатов труда служащих, аттестация, испытания, проведение квалификационных экзаменов;

- управление системой переподготовки и повышения квалификации персонала государственных органов;

- разработка проектов штатов государственных органов, фондов заработной платы, требований к должности, методических указаний и рекомендаций по организации труда персонала государственных служащих;

- организация и координация научных исследований в области государственной службы и внедрение их результатов в практическую деятельность органов исполнительной власти;

- ведение реестров государственных служащих и создание на этой основе информационных систем, банков, персонала для государственной службы.

3.1 Анализ кадрового потенциала Администрации Московской области.

Далее будут рассмотрены и проанализированы не только опыт управления государственной службы, проблемы, которые возникают в период ее становления, но и основные направления совершенствования кадровой службы субъекта Федерации.

Проведенный в 2000 году статистическо-социологический анализ позволяет выявить особенности кадрового состава Администрации и общие тенденции динамики его развития, а также оценить ситуацию, сложившуюся в настоящее время в кадровом корпусе государственной службы области, и на этой основе выявить уровень профессионализма и компетентности органов исполнительной власти Московской области.
Проведенные исследования показали, что общая численность чиновников, занятых в территориальных органах Администрации составляет около 3700 человек. При этом 68% государственных служащих имеют высшее образование. Вместе с тем каждый второй чиновник заканчивал, как правило, технические высшие учебные заведения, каждый седьмой имеет экономическое образование, а каждый
12 - юридическое.

Из этого можно сделать вывод, что в аппарате, как и в прежние годы недостает юристов, социологов, психологов, специалистов по работе с персоналом, организаторов государственной службы. Отсюда понятно, какое значение может иметь переподготовка и повышение квалификации специалистов в стенах Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. За период 1997-2000 год 243 руководителя среднего звена и специалистов прошли переподготовку, 416 - повысили свою квалификацию.
Значительный интерес представляет возрастной состав государственных служащих районных администраций области. Занятые в территориальных органах Администрации распределяются следующим образом: до 30 лет - 80%, от 50 лет и старше - 25%.

По стажу работы на соответствующей занимаемой должности можно выделить: до 1 года - 30%. Этот факт свидетельствует о необходимости работы по адаптации кадров (аналог Федеральное ведомство ФРГ): введение тьюторов, анализа рабочих мест.
Должностные инструкции должны полностью отражать объем работы, который исполняется на каждом рабочем месте: до 5 лет - 85%, свыше
5 лет - 13% - для этой категории работников необходима переподготовка для новых условий и требований. Государственные служащие, имеющие стаж работы в органах исполнительной власти:

от 1 до 5 лет составляют - 61%,

от 5 до 10 лет -24%,

свыше 10 лет -15%.

Мировая практика, в частности опыт объединенной Германии, свидетельствует о том, что для сохранения стабильности и преемственности управления необходимо сохранять часть старого профессионального грамотного кадрового состава, даже в изменяющихся условиях. Для них (уровень областных администраций) примерное количество старых сотрудников - около 60% (тех, кто работал в бывшей ГДР). Однако необходимо помочь им приспособиться к новым требованиям и условиям работы, научить новым технологиям управления.

Из приведенных выше данных по области видно, что около 15% работников пользуются старым багажом знаний и опыта, пытаются приспособиться к новым условиям, изменить соответствующим образом стиль и тактику своей деятельности. Анализ состава администрации области руководителей и заместителей районных администраций показал, что более половины руководящего состава районных администраций составляют руководители от 41 до 55 лет, около 20% - от 30 до 40 лет.
Каждый руководитель имеет высшее образование, однако, около 66 % - техническое образование. За период с 1997 по 2000год получили второе высшее образование 56% руководящего состава по специальности
"Государственное и муниципальное управление", и 12% осуществляют переподготовку в настоящее время. Это свидетельствует о глубоком понимании руководства Администрации насущных потребностей современности, а также о стремлении руководителей совершенствовать процесс управления и адаптировать мировой опыт к современным условиям. Аппарат районных администраций комплектовался из различных источников.

Многие пришли из производственной сферы. Каждый десятый получил значимый опыт управленческой деятельности в прежних советских структурах исполнительной власти. Это имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К положительным относятся: опыт хозяйственной работы; понимание практических задач и потребностей. Среди отрицательных можно назвать: вольная или невольная приверженность старым методам; сложности приспособления к изменяющейся ситуации. Около 70% работников имеют стаж работы в органах исполнительной власти от 1 до 5 лет. Это свидетельствует о том, что большая часть работников ранее не работала в структурах органов исполнительной власти, и для них необходимо проводить дополнительную работу по переподготовке и повышению квалификации.

Одновременно был проанализирован кадровый состав отраслевых органов
Администрации Московской области.

Изучение возрастного состава показало, что государственные служащие составляют соответственно:

до 30 лет -15%,

от 40 до 50 и старше - 65%.

Около 80% работников отраслевых органов исполнительной власти имеют высшее образование, около 60% из них - высшее техническое образование, около 20% - экономическое, около 3% -юридическое. Эта ситуация в целом не соответствует Закону "Об основах государственной службы Российской Федерации", т.к. государственным служащим необходимо иметь высшее профессиональное образование
(государственное муниципальное управление) или образование, приравненное к нему.

За период 1998-2000 годов 360 руководителей среднего звена и специалистов прошли переподготовку, около 1500 повысили свою квалификацию.

Стаж работы в органах исполнительной власти области составил: до 1 года -15%, от 1 года до 5 лет - 44%, свыше 10 лет - 40%.
А стаж работы в занимаемой должности государственных служащих отраслевых органов Администрации области дифференцируется следующим образом: до 1 года- 30%, от 1 до 3 -56%, свыше 3-14%.
Анализ руководящего состава отраслевых органов Администрации области - исполнительной власти руководители и их заместители, и это около 5% от общей численности, по возрастному составу они распределяются следующим образом: от 30 до 40 лет - 23%, от 41 до 50 лет - около 50%.

Стаж работы в органах исполнительной власти составил:

свыше 5 лет - 30%, более 10 лет - 20%.

Около 60% руководителей и их заместителей отраслевых органов исполнительной власти Московской области прошли переподготовку, 85%
- повысили свою квалификацию в 1997-2000 году.

Как показали результаты качественного анализа, основной проблемой для государственной службы области является профессионализм, в особенности это касается руководителей среднего звена, а также специалистов всех уровней. Как видно из анализа, большинство руководителей и специалистов среднего звена не имеют образования соответствующей специализации и соответствующего опыта для исполнения своих должностных обязанностей, часть сотрудников не соответствует установленным Указом Президента РФ "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы требованиям.
Таким образом, проведенное исследование отразило необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств государственных служащих субъекта Федерации. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм государственных служащих определяется управляемой сферой.

В зависимости от выполняемых обязанностей (территориальные и отраслевые органы власти) необходимо наличие комплекса знаний в области государственного и муниципального управления, социального управления, соответствующих отраслей хозяйства и промышленности.
При этом необходимо проводить строгое разграничение различных типов государственных служащих:

1) тех, кто принимает решение (руководители), для них основным является комплекс правовых знаний. Работа руководителя - это, прежде всего работа с людьми.

Поэтому особое значение предается навыкам и знаниям в области управления персоналом и технике управления, наличию лидерских качеств и способности применять соответствующий стиль и методы управления применительно к конкретной ситуации.

2) тех, кто готовит вопросы для обсуждения и обеспечивает подготовку решений и выполнения принятых решений (специалисты).

По первой группе - особые требования к профессиональным знаниям и опыту работы в соответствующей отрасли, аналитическим способностям, умению системно видеть проблему, предвидеть последствия принятых решений не с точки зрения политической коньюктуры, а чисто профессионально (энергетика, экономика, строительство и т.п.).

Государственные служащие обязаны иметь также определенную подготовку в области теории государственного и муниципального управления, психологии управления, управления персоналом, конституционного, административного и других отраслей права, которые напрямую относятся к сфере их профессиональной деятельности.

Профессионализм государственного служащего призван обеспечивать стабильность государственной службы, качественное выполнение функций, постоянную готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т.е. качественно осуществлять свои полномочия.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих является ведущим началом при организации и функционировании государственной службы субъекта федерации. Это не только одно из основных требований, определяющих формирование и практическую деятельность персонала, но и

необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.

Требования, предъявляемые в современных условиях к уровню профессиональной подготовки государственных служащих, весьма высоки.
Профессионализм государственных служащих необходимо регулярно поддерживать на требуемом для практики уровне при помощи проведения различных мероприятий, например, таких как повышение квалификации, переобучение и получение дополнительного образования. Реализация принципа профессионализма и компетентности государственных служащих обеспечивается множеством законодательных и иных нормативных актов.

Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления государственной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

Основными путями решения проблемы повышения профессионализма государственных служащих Московской области являются:
1) введение системы конкурсного отбора, предусмотренной Указом

Президента РФ от 29.04.96 № 604 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы", где рекомендовано субъекту РФ руководствоваться Положениями настоящего Указа. На первом этапе это обеспечит более квалифицированный отбор кадров для государственной службы области
2) переподготовка и повышение квалификации государственных служащих среднего звена, так как большинство сотрудников нуждаются в дополнительной подготовке для исполнения своих текущих обязанностей, решения стоящих перед ними задач, а, в конечном счете также и для продвижения по службе.

В настоящее время наиболее остро стоит проблема недостаточности знаний в области права. Отсутствуют навыки правильного толкования норм действующего законодательства, которые часто противоречат друг другу. Также ощущается острый дефицит знаний в области экономики, финансов, государственного управления.

Дополнительное образование и обучение должно носить адресный характер и исходить из профессиональных и служебных обязанностей специалиста и учитываться при служебном продвижении государственных служащих. При планировании развития кадрового потенциала необходимо учитывать потребности в соответствующей переподготовке каждого государственного служащего.

Необходимо отметить, что одним из главных результатов деятельности чиновника является его карьера, однако влияние учебы и повышения квалификации на его карьеру зачастую не соответствует современным задачам государственной службы.

Прием на работу - это ряд действий, предпринимаемых
Администрацией для привлечения кандидатов, обладающих качествами для достижения цепей, поставленных Администрацией. Процесс приема на работу состоит в сопоставлении требований, предъявляемых работодателем и квалификации кандидата, поскольку Администрация предлагает место, гарантирующее определенное материальное вознаграждение, то необходимо, чтобы кандидат отвечал определенным требованиям.

Процесс приема на работу обычно требует уступок в требованиях со стороны Администрации и кандидата. Это обусловлено тем, что работодатель предъявляет обычно весьма высокие требования к кандидату, у кандидата, в свою очередь, могут быть завышенные требования относительно уровня заработной платы или условий труда.

В процессе отбора в первую очередь учитывается специфика государственной службы.
В органах государственной службы области решение по отбору принимает руководитель отраслевого или территориального органа
Администрации Проблема формулируется исходя из качеств работника, необходимых для соответствующего вида деятельности. Требования к кандидату на вакантную должность в структурных подразделениях
Администрации Московской области определены должностной инструкцией, в которой предопределены такие критерии отбора как соответствующее образование и опыт работы. Большинство руководителей отбирают работников, во многом судя по полученному образованию.
При равных показателях они предпочитают большее образование меньшему и высшую степень низшей. Однако эти характеристики должны быть увязаны с успехами на работе, и критерий образованности должен непременно сравниваться с требованиями выполняемой работы.
Руководитель должен изучить продолжительность и тип образования, его соответствие рассматриваемой работе.

Второй основной критерий отбора - опыт, руководители часто отождествляют с возможностями работника и с его отношением к работе, в связи с этим отдается предпочтение работникам с опытом.
Одним из способов измерения опыта работы в Администрации является установление рейтинга трудового стажа, отражающего время, на протяжении которого человек работал в данной организации.

Также следует выделить третью составляющую отбора - персональные характеристики, такие как возраст, социальный статус.
Особое место при отборе кадров занимают рекомендации и характеристики, эти составляющие играют большую роль и оказывают иногда решающее значение. При существующих методах отбора кадров для государственной службы области порой искажается равный доступ граждан к государственной службе, поэтому в целях обеспечения равного доступа к государственной службе и повышения профессионального уровня государственных служащих администрации было утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, которым утвержден порядок проведения конкурса и было рекомендовано органам субъектов федераций руководствоваться положениями Указа при проведении конкурса на замещение вакантной должности в органах государственной власти

Конкурс может проводиться в форме конкурса документов или конкурса-испытания. Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в органах исполнительной власти качественному исполнению служебных функций.

Анализ применяемых методов отбора показал, что реально употребляемые методы и процедуры это:
- оценка уровня образования,
- оценка опыта работы,
-личностные характеристики (социальное положение, возраст).

Требования к кандидату определяются исходя из должностных инструкций.
Очевидно, такой подход не может дать необходимого уровня профессионализма при отборе кандидатов. Для сохранения, развития и повышения профессионализма корпуса государственной службы Администрации необходимо разработать стратегическую концепцию развития кадрового потенциала, включая принципы совершенствования методов отбора, подготовки и переподготовки специалистов с учетом современных управленческих технологий.

За период с 1991 по 1997 год в органах исполнительной власти проводилось неоднократное сокращение численности работников органов исполнительной власти от 10 до 30%.

В результате этого происходит массовое высвобождение государственных служащих Администрации области, в этой связи появляется проблема трудоустройства высококвалифицированных кадров.
Это также заставляет ставить вопрос о переподготовке и переквалификации государственных служащих.

Следует отметить, что помимо гарантий, предусмотренных ст. 40
КЗОТ Российской Федерации, государственным служащим должны быть предложены государственные должности государственной службы в других государственных органах с учетом их профессии, квалификации и занимаемой должностей, если им не может быть предоставлена работа в том государственном органе исполнительной власти. При невозможности трудоустройства государственным служащим, заключившим трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранением на этот период денежного содержания по занимаемой до высвобождения государственной должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности государственной службы.

Высвобождаемым государственным служащим выплачивается средний заработок в течение трех месяцев со дня увольнения (без зачета выходного пособия).

В случае непредоставления работы с учетом их профессии и квалификации государственные служащие остаются в реестре государственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года со дня увольнения непрерывного стажа государственной службы.

Вопросы статуса государственного служащего государственной службы субъекта Федерации (Московская область) нашли свое закрепление в законе "О государственной службе в органах государственной власти Московской области.

Анализ опыта государственной службы, проведенный нами, выявил целый ряд проблем, важнейшими из которых, на мой взгляд, являются:
- статус государственной должности субъекта Федерации
- аттестация государственного служащего, т.е. его оценка;

-условия государственной службы (денежное содержание. социальные гарантии и др.).

Все перечисленные проблемы требуют, законодательного закрепления и развития. Определенные шаги в этом направлении в области уже предприняты. Одни проблемы находятся в стадии решения с точки, зрения их правового оформления, другие еще прорабатываются на уровне дискуссий и научных исследований.

Правовой статус государственных служащих рассматривается как основной элемент правового института государственной должности.
Четкое определение статуса должности, характеризующей служебное место и социально-трудовую роль служащего в государственном органе необходимо, по мнению Ю.Н.Старилова, "во-первых, для определения объема служебной "дееспособности" как субъекта права. Во- вторых, это важно для оптимизации общей численности административного персонала, соотношения работников различных рангов и упрощение
(удешевление) государственного аппарата" [19].

Обратимся теперь к проблеме проведения аттестации государственных служащих.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда производится его аттестация.

Аттестация - необходимый этап работы с кадрами. Аттестация - это определение квалификации, уровня знаний работника, отзыв о его способностях и иных качествах.

Другими словами - это некоторый законченный, оформленный, зафиксированный результат его оценки. Совершенствование и упорядочение прохождения государственной службы невозможно без периодической аттестации служащих. Понятие "аттестация" используется в узком и широком смысле слова.

Аттестация в узком смысле проводится с целью проверки и оценки профессиональных, дедовых и личных качеств служащего, установления его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к службе, занимаемой государственной должности государственной службы. Федеральный закон от 5 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации" в ст. 24 определяет, что аттестация проводится для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности на государственной службе, а также для решения о присвоении государственному служащему квалификационного разряда.

В 1992-1993 годах была проведена аттестация государственных служащих, в результате которой 99% руководителей и специалистов были признаны соответствующими занимаемой должности.

В 1996 году Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, в котором был установлен порядок проведения аттестации, и было рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться положениями указа при проведении аттестации государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения защиты социальных прав лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих нормативными актами утверждены некоторые социальные гарантии для указанных лиц, а также рекомендовано субъектам Российской Федерации установить соответствующие социальные гарантии за счет собственных средств.

Руководители и специалисты государственной службы Московской области не относятся к категории низкооплачиваемых. Однако уровень денежного содержания государственных служащих ограничен соответствующими законодательными актами, где зафиксирован определенный максимальный уровень, т.е. уровень заработной платы ограничен, а возможность дополнительного заработка исключена соответствующими законодательными актами, кроме научной и преподавательской деятельности.

Также необходимо отметить отсутствие социальных гарантий для лиц замещающих областные государственные должности. Это следствие отсутствия возможности финансового обеспечения социальных гарантий в настоящий период. Такое же положение остается и в 1998 году, финансирование социальных гарантий не предусмотрено бюджетом области. Поэтому за исключением некоторых социальных гарантий в
Московской области закон "Об основах государственной службы в
Российской Федерации" действует лишь в рамках ограничений.

Таким образом, анализ опыта функционирования государственной службы и выявление проблем, связанных с ее становлением в
Московской области показали, что назрела необходимость разработки и реализации региональной Программы государственной кадровой политики, на основе которой и должно осуществляться развитие государственной службы в ближайшие годы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. было принято Положение о федеральной государственной службе. Оно закрепило основные принципы государственной службы, перечень государственных должностей, обязанности и права государственных служащих, порядок прохождения государственной службы. Тем самым официально было положено начало реформированию государственной службы в Российской Федерации, а также кодификации значительной по объему части российского административного права, нормы которой адресованы как служащим государственного аппарата, так и всем гражданам, вступающим в отношения с этим аппаратом.

В своем социально-политическом качестве государственная служба возникла с появлением самого государства. Процессы разделения труда и усложнения социальной и политической структуры общества, с неизбежностью приводят к соответствующему оформлению социально-правового механизма государственного управления, в деятельности которого и осуществляются функции государства. Именно как социально-правовой институт управления мы и рассматривали функционирование государственной службы.

В результате проведенного анализа правовой модели государственной службы можно сделать ряд выводов, практическая реализация которых позволит улучшить функциональные характеристики государственной службы, придать ей направленность и добиться должной эффективности.

На федеральном уровне, необходимо усилить нормативно- правовое обеспечение деятельности государственной службы и прежде всего в сфере социальной защиты государственных служащих, приведения трудового законодательства в соответствие с нормативно- правовыми актами, регулирующими деятельность государственной службы
России. Существует острая потребность в нормативных правовых актах, развивающих и конкретизирующих базовый закон о государственной службе. Дело в том, что нарушен один из ключевых принципов правотворчества, гласящий: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны разрабатываться и приниматься вместе с ним.
Поскольку на деле ни один закон принят не был, действие рамочного закона в значительной мере оказалось парализовано. В связи с этим следовало бы незамедлительно приступить к подготовке законов о дисциплинарной ответственности госслужащих, об их денежном содержании, о присвоении им квалификационных разрядов, о пенсиях госслужащих, о должностном лице и административной процедуре (об общих правилах взаимодействия государственных служащих с гражданами) и т. д.

В июле 1995 года принимается закон, устанавливающий основы государственной службы. Но уже до его принятия в субъектах России были приняты свои законы. Вторая волна их принятия началась уже на базе Федерального Закона. Поэтому в законах имеются ряд отличий.
Законы республик также отличаются тем, что содержат ряд существенных несоответствий с Конституцией, Федеральными Законами.
По мнению ряда специалистов, одним из средств решения проблемы могут стать разработка и принятие крупного кодификационного акта о государственной службе. Проект кодекса уже подготовлен в соответствии с президентским указом № 278 от 3 апреля 1997 года.
Что с собой принесёт кодекс государственной службы? Во-первых, систематизацию многочисленных действующих нормативно-правовых актов о госслужбе и создание на этой основе непротиворечивой нормативно-правовой базы. Во-вторых, разработку и введение новых норм с учётом первоочередных приоритетов. В-третьих, закладку в кодекс “правовых ниш” для последующего органичного включения в него новых норм. И главное: кодекс призван исчерпывающим образом регулировать госслужбу, служить юридической базой для комплексной реформы государственной службы. Правда, некоторые скептики считают, что имеющийся нормативный материал пока недостаточен для кодификации и следует сначала принять некоторые важнейшие законы по развитию и конкретизации рамочного закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, а уж потом кодифицировать государственно-служебное законодательство. В этих доводах есть рациональное зерно, которое, однако, не отменяет необходимости, пусть и в отдалённой перспективе, систематизировать и кодифицировать государственно-служебный правовой массив.

Современный подход к государственному управлению на уровне субъекта Федерации на первое место ставит кадровую и информационную политику.

Необходимо выделить два ее основополагающих принципа:

- эффективность и системность критериев отбора и оценки специалистов

- ориентированность системы подготовки кадров на развитие и планирование карьеры.

В таком субъекте Федерации, как Московская область, современная кадровая политика должна быть деятельностно ориентированной. Необходимо перенести центр тяжести с процедур, правил и предписаний на конкретные действия с людьми, ориентированные на конечный практический результат.

На основе качественного анализа кадрового состава государственных служащих Московской области была выявлена необходимость решения следующих наиболее острых проблем:

- повышение профессионализма и компетентности государственного служащего;

- практическая реализация конкурсной системы отбора и аттестации государственных служащих

- создание единого банка данных по кадровому потенциалу и резерву

- устранение неопределенности его правового статуса;

- достижение социальной защищенности;

- актуальность адресной переподготовки и повышения квалификации специалистов.

Целенаправленная работа в рамках предложенной в данном исследовании во-первых, позволит избежать бесцельной траты средств на не оправдывающие себя мероприятия, а во-вторых, решить проблему адаптации новых кадров, повысить их профессионализм с учетом новых требований и условий работы. Все это в результате послужит достижению стабилизации и дальнейшего развития экономики одного из крупнейших субъектов Российской Федерации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. М„ 1993.

2. Декларация прав и свобод человека и гражданина:
Принята Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября
1991 г. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.

3. Федеральный закон от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 37. Ст. 3588.

4. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" //Собрание законодательства Российской Федерации.
1995. N 35. Ст. 3506.

5. Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г. (в ред. законов
Российской Федерации от 24 июня, 22 октября 1992 г., 28 апреля 1993 г.) //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010; 1992. N 34.
Ст. 1966; N 46. Ст. 2618;
1993. N 21. Ст. 748 (в ред. Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст.
3506.)

^6. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" //Собрание законодательства
Российской Федерации. 1995. N21.CT.1930.

7. Кодекс законов о труде Российской Федерации (в ред.
Закона Российской Федерации от 25 сентября 1992 г. и
Федерального закона от 24 ноября 1995 г.). М.:
Юрид. лит., 1993; Рос. газ. 1995. 5 дек.

8. Положение о государственной службе: Утв.Указом
Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2267
(в ред. Указа Президента Российской Федерации от 29 апреля
1994 г. N 841 и от 9 августа 1995 г.)//Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52.
Ст.5073; Собрание законодательства Российской Федерации.
1994. N 2. Ст.76; 1995. N 33. Ст.3358-

9. Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля
1994 г. N 298 "Об Управлении федеральной государственной службы Президента Российской Федерации" //Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации.
1994. N 8. Ст.586.

10. Указ Президента Российской Федерации от 11 января
1995 г. N 32 "0-^осударственных должностях Российской
Федерации" //Вести. Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации. 1995. N 3. С.29-30.

11. Указ Президента Российской Федерации N 33 "О
Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" от 11 января 1995 г. (в ред. Указа
Президента Российской Федерации одт 13 июня 1995 г. N 587 и от 9 августа 1995 г. -N 843) //Собрание законодательства
Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 174; N 25.
Ст.2378; N ЗЗ.Ст.3358 (Приложение: Сводный Перечень государственных должностей Российской Федерации)
//Вести. Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
1995. N 3. С.31).

'12. О мерах по приведению законодательства Российской
Федерации в соответствие с Конституцией Российской
Федерации: Указ Президента Российской Федерации N 2288 от 24 декабря 1993 г. //Собрание актов Президента и Правительства
-Российской Федерации. 1993. N 52. Ст.5086.

13. Указ Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации" от 3 июня 1993 г. //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 193.
N 23. Ст.2108.

14. Положение о Совете по кадровой политике при
Президенте Российской Федерации: Утв.Указом Президента
Российской Федерации от 3 июня 1993 г. N 848 //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993.
N 23. Ст.2108.

15. Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря
1995 г. N 1208 "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации" (в ред. Указа
Президента Российской Федерации от 6 февраля 1996 г. N 152
"О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 1 ьдекабря 1995 г. N 1208 "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации")
//Рос.газ. 1995. 14дек.; 19967 13февр.

16. Указ Президента Российской Федерации "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" от 4 апреля
1992 г. //Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N
17. Ст.923.

17. О Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации: Указ Президента Российской
Федерации от 6 июня 1994 г. N 1140 (в ред. Указа Президента
Российской Федерации от 26 декабря 1995 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 7. Ст.685;
Рос.газ. 1996. 4янв.

18. Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: Распоряжение Президента
Российской Федерации от 23 июня 1994 г. (в ред. Указа
Президента Российской Федерации от 26 декабря 1995 г.)
//Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 9.
Ст. 1003; Рос.газ. 1996. 4янв.

19. Указ Президента Российской Федерации от 10 января
1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 г. N 1109) //Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации. 1994. N 3. Ст.
190; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N
6. Ст. 588.

20. О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственных должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих: Указ Президента
Российской Федерации от 16 августа 1995 г. //Рос.газ. 1995.
24 авг.

21. Указ Президента Российской Федерации "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" от 9 октября 1993 г. N 1617 //Собрание актов
Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 41.
Ст.3924.

22. Указ Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 декабря 1993 г.

23. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" от 21 марта
1994 г. N 557 //Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 985.

24. Указ Президента Российской Федерации от 7 февраля
1995 г. N 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих"
//Собрание законодательства Российской Федерации.
1995.N33.CT.3358.

25. Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября
1995 г. "О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации
Федерального закона "Об основах государственной службы
Российской Федерации" //Собрание законодательства Российской
Федерации. 1995. N 37. Ст. 3588.

26. Положение о государственном заказе на переподготовку о повышение квалификации служащих федеральных органов исполнительной власти: Утв. Постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1994 г. N
1462 //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.
N 1462 //Собрание

27.. Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1990.
С. 121-138.

28. Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А.
Административное право Российской Федерации; Учеб.: В 2 ч.
М.: ТЕИС, 1994. Часть 1: Сущность и основные институты административного права.
'29.АннерсЭ. История европейского права. М.: Наука, 1994. С.
322-326.

30. Атаманчук Г,В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юрид. лит., 1990, С. 214-
229.

31. Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления//ТТробл. теории и практики управления. 1992. N 4.
С. 214-229.

32. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти //Государство и право. 1992. N 3. С.
13-20.

33. Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб.: Часть общая. М.: БЕК, 1993. С.97-123.

34. Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих //Пробл. становления гос. и муниципальной власти в
России. Екатеринбург, 1995, С. 12-15.

35. Брэбан Г. Французское административное право. М.:
Прогресс, 1988.

36. Варламов К. Кадры и социальное управление //Пробл. теории и практики управления. 1992. N 4. С. 63-68.

37. Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации; Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1993.

38. Государственная служба; Кадровая политика:
Зарубежный опыт. М., 1995. Вьш.2

39. Явакин В.И. Категория "государственная служба" в административном праве //Пробл. становления гос. и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995. С. 48-51.
-

40. Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению//Сов. государство и право. 1990. N
1. С. 23-26.

41. Манохин В.М. Концепция Закона о государственной службе //Сов. государство и право. 1991. N 12. С. 90-98.

42. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской
Федерации:
Проблемы реформы //Юридические зап. Воронеж: Изд-во ВГУ,
1995. Вып. 3; Пробл. гос. власти. С. 31-51.

43. Старилов Ю.Н. Чиновники России на пути к профессионализму //Рос. юстиция. 1995. N9. С, 40-42.

44. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской
Федерации:
Направления реформирования и концепция программы специального учебного курса //Государство и право. 1995. N
1. С. 37-55.

45. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995.

46. Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе:
Автореф. дис. канд. юрид. наук. М„ 1955.

47. Казанцев Н.М. Концепция формирования государственной службы в субъектах Российской Федерации., М.
1994.
-----------------------
[1] Служба в государственных и общественных организациях. Мехквуз - сборник науч. трудов. под ред. Бахрах Д.Н. и др. - Свердловск, Манохин В.М.
Концепция закона о государственной службе. Советское гос-во и право. -
1991. № 12. с. - 90 - 98.

[2] Манохин В М. Советская государственная служба. М., 1966, с.72.

[3] Атаманчук Г В Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации(доклад). 28 апреля 1992 г.//Вестн. государстадрой службы М., 1992. С.5.

[4] Собрание законодательства РФ, 1995, Х° 31, ст.2990.

[5] Лазарев Б.М. Государственная служба..., 1993, с.З.

[6] Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права
//Государство и право 1994 №3 с.16

[7] Государственная служба .Зарубежный опыт. М., РАГС, 1997.

[8] Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действительность. М., 1979. с.50.

[9] Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Изд-во
Воронежского университета. 1997.С.145.

[10] См.: Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению. // Сов. гос. .и право, 1990,№1,с.23-26.

[11] См., например: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право
Российской
Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты административного права.
Учебник. М., 1995, с. 135-156.

[12] Тихомиров Ю.А //Публичное право. М. 1995, с. ЗО.
[13] Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате.
М., Дело, 1996. с.б1.
[14] См.: Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в
России. - Гос. и право, 1994, М 4,с. 29,30
[15] Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988, с.325-327.
[16] Тварийонавичюс П.А. Совершенствование системы профессиональной подготовки кадров хозяйственных руководителей: Автореф. дис. докт. экон. наук. M.I 985

[17] Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь /Авт. коллектив:
В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А.Юдин - М.: Большая Российская энциклопедия,
1995-С.231.

[18] Казанцев Н.М. Концепция формирования государственной службы субъектах
Российской Федерации М., 1994.

[19] Старилов Ю.Н. Государственная служба-с.128

Страницы: 1, 2, 3