Структура механизма современного российского государства

Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), что было установлено в Заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Автор работы предполагает, что это, по-види­мому, было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем, чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламен­та и критерии оценки депутатов.

В декабре 1995 года Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок 4 года.

Переход полномочий Совета Федерации первого созыва к Совету Федерации, образованному в соответствии с Феде­ральным законом о порядке формирования Совета Федера­ции Федерального Собрания РФ от 5 декабря 1995 г., был отрегулирован специальным Постановлением Совета Феде­рации от 9 декабря 1995 г., т. е. Советом Федерации еще первого созыва. Было признано, что полномочия Совета Федерации первого созыва прекращаются после истечения срока, на который он был избран (т. е. на два года), и с мо­мента начала работы Совета Федерации, сформированного в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. (Совет Федерации начал свою работу в январе 1996 г.).

Соот­ветственно были признаны правомочными решения Совета Федерации первого созыва. По предположению автора данного исследования, в будущем вопроса о переходе полномочий Совета Федерации возникать не будет, поскольку введенный законом принцип его формирова­ния превращает его в постоянно действующий орган, не зависящий от всеобщих выборов.

2. 2. 2. Полномочия Совета Федерации

 Совет Федерации — государственный орган всей Федерации. Он призван выражать интересы отдель­ных местностей, региональные мнения и чаяния. Его решения и другие волеизъявления адресуются не отдель­ным субъектам РФ, а государству в це­лом, т. е. всей Российской Федерации[92].

К ве­дению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами РФ, утвержде­ние указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента Российской Федерации; от­странение Президента Российской Федерации от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Рос­сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назна­чение на должность и освобождение от должности Генераль­ного прокурора Российской Федерации[93] (ст. 102 Конституции РФ).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом [94].

Совет Федерации наз­начает на должность и освобождает от должности заместите­ля Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации первого созыва, принятым Советом Федерации 2 февраля 1994 года, и Постановлениями Совета Федерации.

Деятельность Совета Федерации основывается на прин­ципах коллективного, свободного обсуждения и решения во­просов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмот­ренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе про­водить закрытые заседания. Совет Федерации избирает из своего состава тайным го­лосованием Председателя Совета Федерации и трех его заместителей. Председатель Совета Федерации и его замес­тители не могут быть представителями одного субъекта Рос­сийской Федерации[95].

Председатель Совета Федерации разрабатывает проект повестки дня очередного заседания Совета Федерации; созы­вает, в том числе по предложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или по требованию, поддержанному не менее чем одной пятой от общего числа депутатов Совета Федерации, внеочередные заседания палаты; ведет заседания палаты; ведает внутрен­ним распорядком деятельности палаты; направляет для рас­смотрения в соответствующие комитеты палаты законы, при­нятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; на­правляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные законы, принятые Государ­ственной Думой после их одобрения Советом Федерации; организует проведение парламентских слушаний; решает во­просы распределения обязанностей между своими заместите­лями; представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектами РФ, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.

За­местители Председателя замещают Председателя в его от­сутствие, выполняют порученные им обязанности, а также выполняют другие

полномочия по вопросам внутреннего рас­порядка деятельности палаты.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Фе­дерации подлежат послания и обращения Президента Россий­ской Федерации; законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 106, 108); проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Кон­ституцией Российской Федерации(ст. 102); предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; предложения по направлению запросов Совета Федерации в Конституционный Суд[96] .

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Депутат Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего. Заседания Совета Федерации предусматривают следую­щие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключи­тельное слово по обсуждаемому вопросу, выступления в пре­ниях по содержанию обсуждаемого вопроса, обсуждаемым кандидатурам, при внесении предложений, по мотивам голо­сования, по порядку ведения заседания, а также справки, ин­формации, заявления, обращения[97] .

Деятельность Совета Федерации обеспечивается его ап­паратом. состоящим из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместите­лей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационно-технологического и финансово-хозяйствен­ного обеспечения, кадровой службы, секретариата руководи­теля аппарата и других обеспечивающих служб.

Основными задачами аппарата Совета Федерации явля­ются документальное, организационное и правовое обеспече­ние деятельности Совета Федерации и его органов; обеспе­чение коллегиальной выработки решений и проведение согласительных процедур; формирование и обеспечение еди­ной системы документооборота; информационное и организа­ционно-техническое обеспечение; координация работы под­разделений аппарата Совета Федерации, обеспечивающих работу этой палаты[98].

Общие виды информационного, правового, экспертного, организационного и иного обеспечения Совета Федерации осуществляются государственными учреждениями и пред­приятиями, составляющими систему государственных учреж­дений и предприятий, обеспечивающих деятельность Феде­рального Собрания Российской Федерации. К ним относятся Парламентская библиотека, Парламентский центр. Приемная Федерального Собрания Российской Федерации, Издатель­ство Федерального Собрания и другие государственные уч­реждения и предприятия [99] .

Трехлетний опыт существования Совета Фе­дерации Федеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного на ос­нове представительства от Совета Федерации по­казывает необходимость трех коренных измене­ний в его деятельности.

Во-первых, должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступает в роли статиста, одобряя или отклоняя подготов­ленные Думой законы. Необходимо изменить процедуру подготовки и утверждения законопро­ектов. После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задача верхней палаты вообще состоит в том, чтобы рас­сматривать и обсуждать правильные законопро­екты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которым приходят субъекты Федерации в про­цессе выполнения ими законов, должны посту­пать через "первый канал" в федеральное зако­нодательство. Это должна быть важнейшая кон­трольная функция Совета Федерации в структуре Федерации. Проект закона, позиция Совета Фе­дерации и контраргументы правительства пере­даются затем в Государственную Думу на рассмо­трение.

Все принятые Думой законы направля­ются снова Совету Федерации. Верхняя палата проверяет, была ли учтена позиция первого тура и не внесла ли Государственная Дума других из­менений. В случае если Совет Федерации не со­гласен с формулировкой принятого Госдумой за­кона, он может отправить его в согласительную комиссию. Предлагаемая выше процедура успеш­но функционирует в Германии и, полагаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России.

Во-вторых, в серьезной корректировке нужда­ется ст. 106 Конституции России, в которой дан перечень федеральных законопроектов, обяза­тельных к рассмотрению Советом Федерации. Его необходимо наделить разными полномочия­ми в отношении внесенных законопроектов. За­коны, которые в особой степени затрагивают ин­тересы субъектов Федерации, должны прини­маться только при одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести сле­дующие: законы, изменяющие Конституцию; за­коны, касающиеся финансовых поступлений зе­мель (прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административный суверенитет субъектов Федерации (регламентация полномо­чий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр.). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т.е. права снять закон с обсуж­дения, но может одобрить или не одобрить закон[100] .

В-третьих, Совет Федерации мог бы также взять на себя некоторые "горизонтальные функ­ции" и роль арбитра в спорах между субъектами Федерации. Речь идет о следующем. Поскольку в стране перестала существовать вертикаль пред­ставительных органов власти. Совет Федерации мог бы заняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации, приведением в соот­ветствие с Конституцией РФ и федеральным за­конодательством конституций (уставов) субъек­тов Федерации. Это можно было бы делать в рам­ках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации [101].

2. 2. 3. Полномочия Государственной Думы

Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного, коллективного обсуждения и решения вопросов. Заседания Государственной Думы проводятся открыто, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания. Порядок деятельности Государственной Думы опреде­ляется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением Государ­ственной Думы от 25 марта 1994 года [102].

Председатель Государственной Думы ведет заседания па­латы; ведает внутренним распорядком палаты; назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы; представляет палату во взаимоотно­шениях с другими государственными органами, обществен­ными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств и в международных парламентских организациях; участвует в согласительных процедурах в целях разрешения разногласий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации, а также между органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации; издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции, которые могут быть отменены[103].

Заместители Председателя Государственной Думы по по­ручению Председателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его отсутствие, решают другие вопросы внут­реннего распорядка деятельности палаты согласно распреде­лению обязанностей между ними.

Совет Государственной Думы согласно ее Регламенту (ст. 14):

-                                 разрабатывает проект общей работы Государственной Думы на очередную сессию;

-                                 составляет календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц; созывает по предложению Президента Российской Федерации или по требованию депу­татского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Правительства Российской Феде­рации внеочередные заседания палаты;

-                                 направляет для рас­смотрения в комитете палаты законопроекты, внесенные в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы;

-                                 принимает решение о возвращении субъектам права законодательной инициативы внесенных в Государ­ственную Думу законопроектов, если не выполнены требова­ния Регламента, предъявляемые к вносимым законопроектам;

-                                 принимает решение о проведении парламентских слушаний;

-                                 утверждает распределение обязанностей между заместите­лями Председателя Государственной Думы;

-                                 разрешает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соот­ветствии с Регламентом Государственной Думы.

            Регламентом Государственной Думы определяется поря­док объявления амнистии. Оно осуществляется Государ­ственной Думой путем принятия постановлений об объявле­нии амнистии и о порядке исполнения амнистии[104].

В Регламенте Государственной Думы установлен порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, ратификации международных договоров Российской Федерации и поря­док международного межпарламентского сотрудничества.

Государственная Дума рассматривает внешнеполитиче­ские вопросы по собственной инициативе, или в связи с об­ращением Президента РФ, либо по до­кладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты.

Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным во­просам внешней политики России, а также по вопросам меж­дународных отношений в целом[105]. Инициатива внесения про­ектов обращений и заявлений может исходить от субъектов права законодательной инициативы.

Государственная Дума утверждает Положение об участии российских представителей в работе межпарламентских ко­миссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также Положение о парламентских деле­гациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассам­блее государств — участников Содружества Независимых Государств, в Межпарламентской Ассамблее СБСЕ. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарла­ментского Союза регламентируется Положением о парла­ментской группе России, принимаемым общим собранием парламентской группы.

Внеочередному рассмотрению на заседании Государ­ственной Думы подлежат послания и обращения Президента Российской Федерации; законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерации или Правитель­ством Российской Федерации; проекты федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетной системе Российской Федерации; федеральные законы, возвращенные на повтор­ное рассмотрение Государственной Думы; проекты феде­ральных законов о ратификации международных договоров; проекты Регламента и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Иные зако­нопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты[106].

Правовое, организационное, документальное, информаци­онное, материально-техническое, социально-бытовое обеспе­чение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы. Наряду с Аппаратом Государственной Думы информацион­ное, правовое, экспертное, организационное и иное обеспечение Государственной Думы осуществляется также государствен­ными учреждениями и предприятиями, обеспечивающими деятельность обеих палат Федерального Собрания (Парламент­ская библиотека, Парламентский центр, издательство и т. д.).

Фракции и депутатские группы осуществляют подбор и расстановку кадров своего аппарата, руководство и контроль за их деятельностью, а также определяют служебные обязан­ности сотрудников аппарата в соответствии с заключенными с ними трудовыми договорами (контрактами).

В Регламенте Государственной Думы установлен также порядок рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации. Предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации вы­носится фракцией либо депутатской группой в Государствен­ной Думе, численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатов палаты. Государственная Дума рассматривает вопрос о недоверии Правительству Рос­сийской Федерации в недельный срок после его внесения, во внеочередном порядке[107].

Вопрос о доверии Правительству Российской Федерации рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке в течение 10 дней со дня внесения представления. Решение о доверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы[108].

В Регламенте Государственной Думы установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Регламентом Государственной Думы определяется поря­док объявления амнистии. Оно осуществляется Государ­ственной Думой путем принятия постановлений об объявле­нии амнистии и о порядке исполнения амнистии1.

Государственная Дума рассматривает внешнеполитиче­ские вопросы по собственной инициативе, или в связи с об­ращением Президента Российской Федерации, либо по до­кладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты.

Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным во­просам внешней политики России, а также по вопросам меж­дународных отношений в целом1. Инициатива внесения про­ектов обращений и заявлений может исходить от субъектов права законодательной инициативы. Проекты обращений и заявлений Государственной Думы, касающиеся внешнеполи­тических вопросов, предварительно рассматривается Комите­том Государственной Думы по делам Содружества Независи­мых Государств и связям с соотечественниками, а в случае необходимости и другими комитетами палаты по профилю их деятельности[109].

Международные договоры Российской Федерации, подле­жащие ратификации, вносятся Президентом Российской Фе­дерации в Государственную Думу вместе с проектом феде­рального закона о его ратификации, пояснительной запиской и другими необходимыми документами и материалами. Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке его к ратификации Государственной Думой и направляет ему на заключение договор с сопроводительными материалами[110] . Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляется в Комитет Государ­ственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии их компетенцией.

Согласно Регламенту Государственная Дума может в слу­чае необходимости заключать с парламентами других госу­дарств и с международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. Государ­ственная Дума принимает программы сотрудничества с пар­ламентами других государств. В соответствии с этими про­граммами Совет Государственной Думы с учетом мнений фракций, депутатских групп, комитетов, а также Председателя Государственной Думы определяет состав официальных пар­ламентских делегаций, направляемых за рубеж. Государствен­ная Дума вырабатывает согласованный с Советом Федерации порядок формирования общих делегаций и российских частей межпарламентских комиссий (парламентских, рабочих групп) Федерального Собрания.

Государственная Дума утверждает согласованный с Сове­том Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов Государственной Думы, выезжающих за рубеж в рамках Межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания[111].

Государственная Дума или 1/5 ее депутатов могут обра­щаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия Конституции Россий­ской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Пра­вительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, не вступивших в силу. Государствен­ная Дума может также обратиться с запросом о толковании Конституции Российской Федерации и по другим вопросам, относящимся к ведению Государственной Думы.

2. 2. 4. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания

В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат.

Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведение осуществляют подготовку и предварительное рассмотрена законопроектов; организуют проводимые палатами парламентские слушания; решают вопросы организации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению палат.

Автор данной работы обращает внимание на некоторые различия в функциях комитетов  Совета Федерации  и Госдумы.   Первые осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой федеральным законам и способствуют реализации положения Конституции РФ и федеральных законов, а комитеты Государственной Думы осуществляют функции контроля за реализацией законодательства и дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета.

Совет Федерации в обязательном порядке образует:

Комитет по вопросам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;

Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;

Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредит ному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию;

Комитет по вопросам экономической реформы, собствен­ности и имущественных отношений;

Комитет по делам Содружества Независимых Государств;

Комитет по международным делам;

Комитет по вопросам безопасности и обороны;

Комитет по социальной политике;

Комитет по аграрной политике;

Комитет по вопросам науки, культуры и образования [112].

Состав комитетов Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от числа депутатов Совета Федерации

Председатель комитета, его заместители, секретарь комитета избираются на заседании комитета большинством голосов от числа избранных членов комитета. Председатель комитета утверждается Советом Федерации большинством голосов от числа избранных депутатов палаты. Председатель комитета, его заместители и секретарь не могут быть депутатами, из­бранными от одного субъекта Российской Федерации. Чис­ленный состав каждого комитета определяются Советом Фе­дерации, но не может быть менее 10 депутатов палаты.

Все депутаты Совета Федерации входят в состав комитетов, за исключением Председателя палаты и его заместителей. При этом депутат может быть членом не более одного коми­тета палаты.

Согласно своему Регламенту (ст. 17) Государственная Дума образует следующие комитеты:

Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе;

Комитет по труду и социальной поддержке;

Комитет по охране здоровья;

Комитет по экологии;

Комитет по образованию, культуре и науке;

Комитет по делам женщин, семьи и молодежи;

Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам;

Комитет по экономической политике;

Комитет по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности;

Комитет по аграрным вопросам;

Комитет по промышленности, строительству, транспорту и энергетике;

Комитет по природным ресурсам и природопользованию;

Комитет по обороне;

Комитет по безопасности;

Комитет по международным делам;

Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;

Комитет по делам национальностей;

Комитет по делам Федерации и региональной политике;

Комитет по вопросам местного самоуправления;

Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций;

Комитет по организации работы Государственной Думы;

Комитет по информационной политике и связи;

Комитет по вопросам геополитики [113].

В случае необходимости могут создаваться и другие комитеты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок полномочий Государственной Думы данного созыва.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

Комиссии Государственной Думы формируются из числа членов палаты. Государственная Дума образует следующие комиссии:

мандатную;

- для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;

-  для подсчета результатов тайного голосования;

- для дачи заключения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 93 Конституции РФ;

- а также другие.

Задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия и устав определяются постановлением палаты.

Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 более 35 депутатов палаты.

Решение комитета, комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии, присут­ствующих на заседании, если иное не установлено Регламентом палаты.

Комитеты, комиссии имеют право вносить предложения nо повестке дня заседания палаты. Представители комитета комиссии имеют право выступать на заседаниях палаты, заседаниях других комитетов и комиссий своей палаты с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к ведению представляемого ими комитета, комиссии.

Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений предприятий, учреждений, организаций.

Органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации и их должностные лица обязаны (по Регламенту Государственной Думы —1 десятидневный срок) предоставлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы.

Президент Российской Федерации назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания (ст. 83 п. “м” Конституции) [114].

В Регламенте Государственной Думы установлен порядок этих консультаций с комитетами Государственной Думы Согласно этому порядку при необходимости консультации с Президентом по вопросам назначения и отзыва дипломати­ческих представителей в иностранных государствах и между­народных организациях проводит Комитет Государственной Ду­мы по международным делам и Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетен­цией совместно с другими комитетами Государственной Думы по профилю их деятельности.

Комитет Государственной Думы может затребовать предо­ставление дополнительных данных о кандидатах и мотивировке назначения либо отзыва дипломатического представителя.

Соответствующий комитет Государственной Думы на сво­ем закрытом заседании в присутствии кандидата на назначе­ние дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также соот­ветствующих должностных лиц Министерства иностранных дел проводит обсуждение и по его итогам выносит мотивиро­ванное заключение, которое официально направляется на имя Президента Российской Федерации.

Комитеты, комиссии палат в соответствии с направлением своей деятельности организуют проведение парламентских слушаний. Решение о проведении парламентских слушаний принимается большинством голосов от общего числа членов соответствующего комитета, комиссии палаты.

Для обеспечения деятельности комитетов палат создаются рабочие аппараты комитетов, работающие на постоянной основе. Формирование аппаратов комитетов осуществляется соответствующими комитетами.

Рабочий аппарат комитета обеспечивает правовое, орга­низационное, информационное, документационное обеспече­ние деятельности соответствующего комитета палаты, парла­ментских слушаний, проводимых комитетом.

Аппарат комитета участвует в подготовке законопроектов, проектов решений комитета и экспертных заключений по за­конам, подлежащим рассмотрению комитетом в соответствии с его ведением, ведет делопроизводство комитета, готовит и рассылает необходимые для членов комитета материалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов комитета.

Структура и штаты аппарата комитета определяются комитетом.

2. 2. 5. Законодательная деятельность

российского парламента

Признание Федерального Собрания органом законода­тельной власти вместе с тем означает, что ни один закон Рос­сийской Федерации не может быть принят, если он не рас­смотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной, в рамках полно­мочий Российской Федерации, компетенцией в сфере законо­дательства.

Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представитель­ная система. Это:

-                                 принятие законов;

-                                 утверждение государственного бюджета;

-                                 определенный контроль за исполнительной властью.

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют ком­петенцию парламентов и в настоящее время. Комаров И. В. считает, что именно через эти функции выражается суверенная воля на­рода, а следовательно, обеспечивается демократическое правление[115].

Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предмет­ную законодательную компетенцию, которая составляет глав­ную часть общей компетенции любого парламента. Предмет­ная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы.

В настоящее время представляется важным вновь обратиться к вопросу о компетенции пар­ламента вообще и российского парламента в ча­стности. Современные исследования по конститу­ционному праву трактуют компетенцию законо­дательного органа как совокупность функций и полномочий в отношении определенных предме­тов ведения[116]. При этом отмечается, что конститу­ции и другие законы не всегда точно разграничи­вают функции как основные направления, сферы деятельности, так и предметы ведения и конкрет­ные полномочия.

Применительно к органу государства о компе­тенции можно говорить как о совершении дейст­вий или принятии решений согласно предостав­ленному праву в соответствии с функциями дан­ного органа. Компетенция органа определяется путем перечисления его функций (руководство, контроль, координация, прогнозирование и т.п.), которые возложены на орган в той или иной сфе­ре общественной жизни и по отношению к кон­кретным управляемым объектам. На языке юри­дических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е. совокупности прав и обя­занностей по осуществлению определенных за­дач. Действуя от имени государства, каждый ор­ган наделен властными полномочиями, которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение. При этом сохраняется вы­сокая степень усмотрения: когда и как использо­вать то или иное право. В большинстве случаев анализ ситуации, ее оценка, выбор средств реализации права или осуществления обязанности отнесены к ведению органа, хотя иногда в законодательстве прямо предписаны обязательные действия[117].

Автор данного исследования приходит к выводу, что специфичность компетенции парламента в сравнении с компетенцией иных государственных органов связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего за­конодательную власть. Парламент, считает он,  сам вправе оп­ределять свою компетенцию путем принятия за­конов и даже конституции (в тех государствах, где конституция принимается или утверждается пар­ламентом). Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, а в федеративных государствах устанав­ливает основы взаимодействия центра и мест и разграничивает сферы их ведения.

В общих чертах компетенция парламентов включает в себя следующие укрупненные полно­мочия: а) законодательные, б) представительные, в) контрольные, г) учредительные. Автор настоящей работы, анализируя компетенции парламентов некоторых зарубежных государств, обращает внимание, что их содержа­ние, объем и соотношение между собой неодинаковы в разных странах. Изменчивость обстановки и государственного курса, самих кон­ституционных институтов, поясняет он,  влияет на комбинацию элементов компетенции.

И не случайно в про­шлом во Франции и ныне в России, Белоруссии и других государствах СНГ столь болезненно реша­ются вопросы не только о нормативном объеме полномочий парламентов, но и об их реальном

осуществлении[118].

Своеобразны способы регламентации компе­тенции парламентов. Она может устанавливаться в статьях конституций, статутных законов и функциональных законов, посвященных разным сферам государственной жизни. Причем чаще применяется способ полного "полураскрытого" закрепления компетенции, когда подробный кон­ституционный перечень полномочий сочетается с возможностью широкого выбора объектов зако­нодательного регулирования. Например, таково содержание ст. 84, 85, 86 Конституции Болгарии. В других случаях краткая функциональная харак­теристика парламентов дополняется подробным описанием процедур их законодательной деятель­ности и порядка принятия решений. Так, в п. 2 ст. 66 Конституции Испании установлено, что Гене­ральные Кортесы осуществляют государствен­ную законодательную власть, принимают бюд­жет, планируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них Конституцией. В ст. 70, 81, 83, 90 подробно говорится об избирательных, органических, уполномочивающих и обычных законах.

Особенностью России как федеративного го­сударства является двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парла­мента в субъектах Федерации действуют свои парламенты. Их статус, функции и организация деятельности в основных чертах схожи с соответ­ствующими элементами статуса Федерального Собрания. Им посвящены главы Конституции республик и уставов краев, областей и других субъектов Федерации. В некоторых субъектах приняты специальные законы о законодатель­ных (представительных) органах[119].

Понимание парламента как органа законода­тельной власти является, безусловно, правиль­ным. И чаще всего преимущественно такая ха­рактеристика парламента как государственного института содержится в конституциях и законах, дается в научных трудах. Ее чаще всего можно обнаружить в трактовках парламента, содержа­щихся в выступлениях и программах партий и об­щественных объединений, в материалах средств массовой информации. Такой стереотип укоре­нился и в массовом общественном сознании. Од­нако выборность парламентов позволяет избира­телям видеть свою сопричастность с ними. Пожа­луй, именно парламент как выборный орган обнаруживает свое определяющее свойство - пред­ставительность. Для него это и способ своего фор­мирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функциониро­вания. Не случайно и в прошлом столетии, и в XX в. продолжались споры, правомерно ли отож­дествлять парламент и народ, интересы депутатов и избирателей, не слишком ли велика цена частых несоответствий между данными величинами.

Дело, видимо, заключается в том, как тракто­вать природу парламента в качестве представи­тельного органа. Главной является отмеченная выше коренная, органическая связь парламента с субъектами Российской Федерации. Парламент:

а) принимает Устав области, вносит изменения и дополне­ния в Устав;

б) принимает законы и постановления по предметам веде­ния области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области, а также иные нормативные право­вые акты;

в) дает толкование законов области и иных нормативных пра­вовых актов, принятых законодательным органом области;

г) утверждает программы и планы социально-экономиче­ского развития области; утверждает бюджет области и от­чет о его исполнении;

е) устанавливает налоги, сборы, пошлины, тарифы, пла­тежи, а также порядок их взимания;

ж) устанавливает порядок изменения административно-территориального устройства области;

з) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными за­конами, Уставом области и законами области.

Парламент - единственный официаль­ный орган народного представительства. Универ­сальность такого представительства, конечно, относительная, поскольку нацию, народ "пред­ставляют" избиратели, т.е. только граждане, кото­рые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. Избиратели - не все население, но они есть конституционно определен­ная и политически правоспособная и дееспособная его часть, наиболее зрелая в гражданском и поли­тическом смысле для выполнения столь весомой функции - формирования парламента.

Законодательная деятельность парламентов направлена на подготовку и принятие законов, которые либо прямо названы, либо обозначены их примерные темы, либо их издание порождает­ся первоочередными потребностями развития го­сударства и общества. В любом случае влияние различных факторов является столь сильным, что подчас меняет всю картину, поэтому незыб­лемость конституционных принципов очень важ­на. Многое определяется и самим процессом зако­нотворчества [120], который не сводится к регламен­там и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в В Российской Федерации предметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в пол­ном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в которых перечисляются вопросы веде­ния Российской Федерации и совместного ведения Российс­кой Федерации и ее субъектов.

Однако круг вопросов, со­ставляющих понятия "ведения РФ" и "совместного ведения РФ и ее субъектов", шире предметной компетенции Феде­рального Собрания, поскольку по предметам ведения и со­вместного ведения правовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собрание, но и другие федераль­ные органы государственной власти (Конституционное Со­брание, Президент РФ, Правительство РФ, другие феде­ральные исполнительные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим со­гласно Конституции РФ в компетенцию Президента РФ (на­пример, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено в ч. 3 ст. 80 Кон­ституции РФ). Следовательно, Федеральное Собрание при­нимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти воп­росы не входят в компетенцию других органов государствен­ной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Рос­сийской Федерации.

Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в другой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять федеральный конституционный закон или федераль­ный закон по конкретному вопросу.

Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению ре­жима военного положения, порядка введения чрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др. Федеральные законы определяют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Конституции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федерального Собрания.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10